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國(guó)家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)在博鰲亞洲論壇上公開透露，目前正在抓緊編制城鎮(zhèn)化規(guī)劃。這預(yù)示“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略即將從幕后走向前臺(tái),。因?yàn)橛兄鴤鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和城市化弊端的切膚之痛，大家都迫切希望借新型城鎮(zhèn)化之聚勢(shì)打開深化改革的命門,。
但是，新型城鎮(zhèn)化在規(guī)劃實(shí)施上還面臨成串的問(wèn)題,，特別是規(guī)避“穿新鞋走老路”的頑疾,，即地方政府借城市戶口來(lái)圈地、發(fā)展房地產(chǎn)和上投資項(xiàng)目,。從近期“國(guó)五條”在各地的落實(shí)情況看,，地方政府依舊抱著對(duì)土地財(cái)政、項(xiàng)目投資,、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的貪戀,。而我國(guó)的資源和環(huán)境、民生和社會(huì)已經(jīng)到了“傷不起”的境地,。新型城鎮(zhèn)化涉及土地和戶籍制度,、央地關(guān)系、財(cái)稅制度等體制性改革,，本質(zhì)上是改革問(wèn)題而非增長(zhǎng)問(wèn)題,，牽一發(fā)而動(dòng)全身,，規(guī)劃實(shí)施的效率亟待智慧的頂層設(shè)計(jì)來(lái)支撐,。若新一屆政府做好頂層設(shè)計(jì)，制定好游戲規(guī)則,，則新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)就已成功了一半,。
目前來(lái)看，頂層設(shè)計(jì)還有幾個(gè)問(wèn)題需要破解或厘清：
其一,，關(guān)鍵問(wèn)題是戶籍還是土地,。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑下農(nóng)民工無(wú)法通過(guò)戶籍實(shí)現(xiàn)市民化和享受應(yīng)有的社會(huì)保障，這是造成“偽城鎮(zhèn)化”的根源,，很多人認(rèn)為首要的是跨越戶籍障礙,。近年來(lái)，國(guó)家在放松戶籍限制上也出臺(tái)了一些措施，但戶籍制度改革解決的只是社保和就業(yè)問(wèn)題,。只有集體土地平等地進(jìn)入土地市場(chǎng),，農(nóng)民工才能享受市場(chǎng)化帶來(lái)的溢價(jià)收益，才能破解社保和就業(yè)的成本難題,。土地制度改革先行有更深的含義,，集體土地能否市場(chǎng)化是農(nóng)民是否意愿參與城鎮(zhèn)化的標(biāo)志，也是決定城鎮(zhèn)化實(shí)施效率的標(biāo)志,。再進(jìn)一步,，集體土地如能市場(chǎng)化，將打破土地國(guó)有化征收條件下地方政府濫用廉價(jià)要素的負(fù)面激勵(lì),，破解地方政府對(duì)房地產(chǎn)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的依賴,。
其二，尊重國(guó)際規(guī)律還是迎合中國(guó)特色,。為了規(guī)避傳統(tǒng)城市化的弊端,，現(xiàn)在有一種全面否定了傳統(tǒng)城市化路徑的傾向，要求尊重國(guó)際城市化規(guī)律,，即尊重人口的自由遷徙權(quán),，認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的結(jié)果而非工具,。筆者認(rèn)為,，正視中國(guó)城鎮(zhèn)化的特色，一方面是要肯定30年來(lái)我國(guó)城市化路徑是以比較優(yōu)勢(shì)參與國(guó)際分工的必然結(jié)果,，農(nóng)民工和土地廉價(jià)征用具有必然性,；另一方面，在等級(jí)化城（市）鎮(zhèn)管理體制下資源配置的非市場(chǎng)化,，使得地方資金來(lái)源和公共服務(wù)供給深度依賴土地財(cái)政,，長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)突出�,；蛟S,，將國(guó)際城市化規(guī)律對(duì)于城市化效率的決定契入到新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的每一步，能將改推進(jìn)革與回避制度慣性結(jié)合起來(lái),。例如,，可推廣河南“人地流動(dòng)掛鉤”的模式，既尊重了人口自由遷徙的規(guī)律,，又承認(rèn)了土地依賴的現(xiàn)狀,；再如，先解決已在城市工作生活多年的非戶籍農(nóng)民工家庭市民化問(wèn)題,，這在財(cái)力上和阻力上難度也較小,。
其三,，城市群模式還是大中小城市合理布局。管理層希望的城鎮(zhèn)化模式是大中小城市合理布局,，而學(xué)術(shù)界則認(rèn)為城市群模式更合意,。前者不僅基于解決我國(guó)大城市的病態(tài)（高房?jī)r(jià)、交通擁擠,、環(huán)境污染,、公共服務(wù)壓力等）的考慮，更希望規(guī)避資源向少數(shù)大城市集中帶來(lái)經(jīng)營(yíng)城市,、資產(chǎn)投資傾向,、收入差距和產(chǎn)業(yè)空心化問(wèn)題；而后者則基于順應(yīng)產(chǎn)業(yè)和資源集聚的規(guī)律,。改革開放以來(lái),，我國(guó)城市化模式的主基調(diào)是控制大城市，發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)）,，但事實(shí)上大城市發(fā)展要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于中小城市,，深層原因在于資源和產(chǎn)業(yè)主要在大城市集聚對(duì)于人口的吸引。產(chǎn)業(yè)和資源集聚,、公共服務(wù)設(shè)施供給以及大城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀鎖定了未來(lái)城鎮(zhèn)化的路徑,。未來(lái)大城市依舊具有較強(qiáng)的資源吸納能力，對(duì)人口流入的吸引能力最強(qiáng),。同時(shí),，交通設(shè)施將大城市和周邊市鎮(zhèn)連接起來(lái)，使大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移輻射周邊中小城市發(fā)展成為可能,，從而形成城鄉(xiāng)交錯(cuò)地帶以及圍繞交通沿線布局的工業(yè)小城市（鎮(zhèn)）。這種模式有別于目前周邊小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展嚴(yán)重滯后的城市群模式,，這并非是大中小城市空間上基本平均的布局,，而是對(duì)目前城市化布局的糾偏。管理層提出的大中小城市合理布局,，是城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的結(jié)合體,，這是遠(yuǎn)期目標(biāo)。
其四,，頂層設(shè)計(jì)如何尊重地方首創(chuàng),。由于在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的成本支出和效用上,，中央和地方存在沖突,，例如城鎮(zhèn)化成本支持、公共設(shè)施建設(shè)壓力,、城市戶籍人口抵制等,。同時(shí),，各地的集聚能力、財(cái)政實(shí)力,、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀,、吸納能力各不相同，激勵(lì)地方的首創(chuàng)精神也很重要,。頂層設(shè)計(jì)需要解決的是理順盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系,，找到體制和利益鏈條中最薄弱環(huán)節(jié)作為改革切入點(diǎn)，設(shè)置地方推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的考核機(jī)制,，激勵(lì)地方政府有動(dòng)力落實(shí)中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思路,，以求在支出分擔(dān)、融資出路,、財(cái)政分權(quán)讓利等方面能實(shí)現(xiàn)雙贏,；而地方需要解決的是如何落實(shí)試點(diǎn)主導(dǎo)權(quán)，探索城鎮(zhèn)化在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入方面的積極因素,，評(píng)估地方城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施效率和成功經(jīng)驗(yàn)的推廣等問(wèn)題,。
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