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中國經濟改革的一個重要前提條件是政府體制改革,，這已經成為政府和市場的統(tǒng)一認識。本文將主要討論發(fā)改委和財政部的整合問題,。雖然短期看來不會有變化,，但如果看今后5~10年，這個改革還是很有必要推進的,。
根據2008年《國務院關于機構設置的通知》的界定,，發(fā)改委更多的是從國民經濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略等更宏觀的角度，擬定重大經濟發(fā)展和結構調整的目標及政策,。而財政部最主要的職能包括擬定財稅發(fā)展戰(zhàn)略,、規(guī)劃以及組織實施，并承擔中央各項財政收支管理的責任,。簡單來講,，財政部負責的是通過基礎財稅與預算體系的設計,，以達到規(guī)范財政紀律、調節(jié)財政收支并平衡經濟運行的目的,。從二者的職責劃分來看,，發(fā)改委重計劃，財政部重執(zhí)行,。
然而仔細觀察可以發(fā)現,，發(fā)改委作為一個宏觀戰(zhàn)略調控部門，卻被賦予了部分微觀管理事務和具體審批的權力,。根據規(guī)定,，發(fā)改委承擔著重大建設項目布局的責任，涉及中央政府投資和重大建設的項目都要經過發(fā)改委的審批,，此外,，大額用匯投資也需過發(fā)改委這道坎。
以2012年下半年為例,，據筆者的粗略統(tǒng)計,，下半年國家發(fā)改委審核通過的項目數超過500個，其中9月份當月就通過147個項目,，平均每月審批超過80個項目,。
此外，發(fā)改委批復項目的節(jié)奏差別也很大,，譬如經歷了去年9月和10月的高峰,，11月發(fā)改委僅批復17個項目。然而,，似乎正是發(fā)改委的“積極作為”使得市場對基建投資等領域重燃信心,，各地官員亦奔走尋求項目上馬，固定資產投資增速和宏觀經濟在去年四季度見底回升,。
如此看來,，發(fā)改委的審批速度可以調控短期宏觀經濟運行之勢，而財政部并沒有多少手段,。背后隱藏的則是中國預算體系執(zhí)行上的不協調,。發(fā)改委坐擁固定資產投資總規(guī)模的控制權以及重大項目的審批權，但卻沒有足夠的財權,。政府的財源走的是預算通道,，財權掌握在財政部（擬定預算計劃）和人大（審議并通過預算計劃）手里。這就出現了兩個問題：
其一,，每年預算的制定與發(fā)改委的“靈活”調控計劃能否匹配,。對于這點，很難給出明確的回答，原因在于中國預算體系的透明度仍然較低,。根據IBP（InternationalBudgetPartnership）的調查數據,，2012年中國在100個受調查國中預算透明度排名第86位，且排名連續(xù)三年下滑,。
其二，發(fā)改委能夠批復項目卻難以匹配項目資金,。如果發(fā)改委擬定并批復的固定資產投資規(guī)模與預算支出出現矛盾,，勢必會出現政府從預算外的渠道融資。
以2012年發(fā)改委批復的20個城市軌道交通建設規(guī)劃為例,�,？偼顿Y達到6782億元，而地方政府財政出資的資本金僅占2690億元,，平均占比36%,，最低的城市政府資本金出資僅25%，剛好觸及國務院對于城軌建設的最低資本金要求,，其余資金都來自銀行貸款,。然而鑒于項目背后的國家信譽擔保，地方政府有沖動去拿項目,，銀行也樂意去貸款,，無形中加劇了地方政府的債務風險。
筆者認為引起這些問題的一個關鍵是“財政部+發(fā)改委+職能部門”的三元矛盾,，具體來講,，就是財權、事權和審批權的不統(tǒng)一,。
事權與審批權的不統(tǒng)一尚在其次,，財政部作為財權的擁有者，在政府支出方面的控制力卻非常有限,。一方面,，資金到位了發(fā)改委可能不批或者批復緩慢。廣州市政協委員曹志偉在“兩會”期間就展示了一個廣州投資項目的審批流程圖,，一個投資從立項到審批,，整個流程需要經歷20個委、辦,、局,，53個處、室,、中心,、站，100個審批環(huán)節(jié),，蓋108個章,，全程需要799個審批工作日,。在中國現行的預算體系下，這使得財政資金的劃撥與支出項目嚴重脫節(jié),，導致資金利用效率不高甚至是挪用,。
另一方面，發(fā)改委批復的項目卻可能沒有足夠的預算資金支持,，倒逼財政支出,。部分地方政府在財政資金遇到瓶頸時往往訴諸融資平臺或是以企業(yè)為平臺舉借資金，致使隱性債務負擔加重且難以監(jiān)控其風險,。
前財政部長謝旭人也表示,，2013年財政部門將進一步強化地方政府性債務管理，堅決制止地方各級政府所屬機關事業(yè)單位,、社會團體,、融資平臺公司違法違規(guī)融資或擔保行為。此外,，將盡快建立債權債務人對賬機制,，及時全面掌握以企業(yè)為平臺舉借的政府性債務。然而,，如果不將發(fā)改委的項目審批權收攏并與財政收支加以整合,，僅僅限制地方政府舉債的面上做法，只會導致更多變相融資的發(fā)生,。
無論轉移支付制度如何完善,、規(guī)模和比例如何提高，財政部改革的抓手也僅僅是財力的分配,，事權分配的很大一部分實際權力卻在發(fā)改委手上,。在這樣的約束下改革財稅體系著實困難，筆者認為中國的財政部迫切需要擴大其職權范圍,。
成熟發(fā)達國家的財政部往往具有相當大的權責,，譬如美國財政部的主要職責不僅包括制定和擬定國內、國際金融,、經濟和稅收政策,，參與制定廣泛的財政政策、管理國家債務,，還管轄著海關總署,，酒、煙和火器局,，美國財政部長在內閣官員中居第二位,，也是國際貨幣基金組織、世界銀行、美洲國家開發(fā)銀行,、亞洲國家開發(fā)銀行的美方首腦,。同樣，日本的財務省與財務廳體系也囊括廣泛的權責,。
相較而言,，中國包括國民經濟發(fā)展規(guī)劃、經濟結構調整,、價格政策乃至參與制定財政政策的職權都被歸入發(fā)改委,，且歷次改制均是在加強其權力。反觀財政部在1949年以來未曾經歷任何改制,，這也就意味著新中國成立乃至改革開放后出現的各類經濟,、金融的新問題,，都未放在財政部的框架內予以調整和解決,。
因此筆者認為，鑒于發(fā)改委與財政部的權責嚴重失衡,，經濟改革迫切需要從這兩個宏觀調控部門著手,，合并這兩大部門，成立一個超級財政部,，或叫“發(fā)展財政部”（發(fā)財部）,；同時分離出如國內眾多學者提議的改革委員會，專司中長期經濟社會發(fā)展規(guī)劃,，以研究和規(guī)劃制定工作,。
如此，有兩大好處,。首先,，一方面可以強化財政的職權，將發(fā)改委對重大項目的審批權以及社會固定資產投資規(guī)模的控制權并入“發(fā)財部”,，并將國資委的部分財權并入,，提高“發(fā)財部”對國有資本預算收入的控制力，使財權,、審批權和支出權統(tǒng)一,。在權責統(tǒng)一的基礎上，再去考慮預算乃至整個財政體系的改革問題,。
另一方面,，改革委員會可以比較灑脫地進行部門職能和利益的協調，制定中長期經濟社會發(fā)展規(guī)劃,。各個行業(yè)規(guī)劃權則可以分散至工信部等具體職能部委,，改革委僅負責統(tǒng)籌兼顧；財政政策及貨幣和價格政策的制定和實施權可以由“發(fā)財部”和央行負責。
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