|
中國經(jīng)濟改革的一個重要前提條件是政府體制改革,，這已經(jīng)成為政府和市場的統(tǒng)一認識,。本文將主要討論發(fā)改委和財政部的整合問題。雖然短期看來不會有變化,，但如果看今后5~10年,，這個改革還是很有必要推進的。
根據(jù)2008年《國務院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》的界定,，發(fā)改委更多的是從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略等更宏觀的角度,，擬定重大經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標及政策。而財政部最主要的職能包括擬定財稅發(fā)展戰(zhàn)略,、規(guī)劃以及組織實施,，并承擔中央各項財政收支管理的責任,。簡單來講，財政部負責的是通過基礎(chǔ)財稅與預算體系的設(shè)計,，以達到規(guī)范財政紀律,、調(diào)節(jié)財政收支并平衡經(jīng)濟運行的目的。從二者的職責劃分來看,，發(fā)改委重計劃,，財政部重執(zhí)行。
然而仔細觀察可以發(fā)現(xiàn),，發(fā)改委作為一個宏觀戰(zhàn)略調(diào)控部門,，卻被賦予了部分微觀管理事務和具體審批的權(quán)力。根據(jù)規(guī)定,，發(fā)改委承擔著重大建設(shè)項目布局的責任,，涉及中央政府投資和重大建設(shè)的項目都要經(jīng)過發(fā)改委的審批，此外,，大額用匯投資也需過發(fā)改委這道坎,。
以2012年下半年為例，據(jù)筆者的粗略統(tǒng)計,，下半年國家發(fā)改委審核通過的項目數(shù)超過500個,，其中9月份當月就通過147個項目，平均每月審批超過80個項目,。
此外,，發(fā)改委批復項目的節(jié)奏差別也很大，譬如經(jīng)歷了去年9月和10月的高峰,，11月發(fā)改委僅批復17個項目,。然而，似乎正是發(fā)改委的“積極作為”使得市場對基建投資等領(lǐng)域重燃信心,，各地官員亦奔走尋求項目上馬,，固定資產(chǎn)投資增速和宏觀經(jīng)濟在去年四季度見底回升。
如此看來,，發(fā)改委的審批速度可以調(diào)控短期宏觀經(jīng)濟運行之勢,，而財政部并沒有多少手段。背后隱藏的則是中國預算體系執(zhí)行上的不協(xié)調(diào),。發(fā)改委坐擁固定資產(chǎn)投資總規(guī)模的控制權(quán)以及重大項目的審批權(quán),，但卻沒有足夠的財權(quán)。政府的財源走的是預算通道,，財權(quán)掌握在財政部（擬定預算計劃）和人大（審議并通過預算計劃）手里,。這就出現(xiàn)了兩個問題：
其一，每年預算的制定與發(fā)改委的“靈活”調(diào)控計劃能否匹配,。對于這點,，很難給出明確的回答，原因在于中國預算體系的透明度仍然較低,。根據(jù)IBP（InternationalBudgetPartnership）的調(diào)查數(shù)據(jù),，2012年中國在100個受調(diào)查國中預算透明度排名第86位，且排名連續(xù)三年下滑,。
其二,，發(fā)改委能夠批復項目卻難以匹配項目資金。如果發(fā)改委擬定并批復的固定資產(chǎn)投資規(guī)模與預算支出出現(xiàn)矛盾,，勢必會出現(xiàn)政府從預算外的渠道融資,。
以2012年發(fā)改委批復的20個城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃為例�,？偼顿Y達到6782億元,，而地方政府財政出資的資本金僅占2690億元，平均占比36%,，最低的城市政府資本金出資僅25%,，剛好觸及國務院對于城軌建設(shè)的最低資本金要求，其余資金都來自銀行貸款,。然而鑒于項目背后的國家信譽擔保,，地方政府有沖動去拿項目，銀行也樂意去貸款,，無形中加劇了地方政府的債務風險,。
筆者認為引起這些問題的一個關(guān)鍵是“財政部+發(fā)改委+職能部門”的三元矛盾，具體來講,，就是財權(quán),、事權(quán)和審批權(quán)的不統(tǒng)一。
事權(quán)與審批權(quán)的不統(tǒng)一尚在其次,，財政部作為財權(quán)的擁有者,，在政府支出方面的控制力卻非常有限。一方面,，資金到位了發(fā)改委可能不批或者批復緩慢,。廣州市政協(xié)委員曹志偉在“兩會”期間就展示了一個廣州投資項目的審批流程圖，一個投資從立項到審批,，整個流程需要經(jīng)歷20個委,、辦、局,，53個處,、室、中心,、站,，100個審批環(huán)節(jié),，蓋108個章，全程需要799個審批工作日,。在中國現(xiàn)行的預算體系下,，這使得財政資金的劃撥與支出項目嚴重脫節(jié)，導致資金利用效率不高甚至是挪用,。
另一方面,，發(fā)改委批復的項目卻可能沒有足夠的預算資金支持，倒逼財政支出,。部分地方政府在財政資金遇到瓶頸時往往訴諸融資平臺或是以企業(yè)為平臺舉借資金,，致使隱性債務負擔加重且難以監(jiān)控其風險。
前財政部長謝旭人也表示,，2013年財政部門將進一步強化地方政府性債務管理,，堅決制止地方各級政府所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體,、融資平臺公司違法違規(guī)融資或擔保行為,。此外，將盡快建立債權(quán)債務人對賬機制,，及時全面掌握以企業(yè)為平臺舉借的政府性債務,。然而，如果不將發(fā)改委的項目審批權(quán)收攏并與財政收支加以整合,，僅僅限制地方政府舉債的面上做法,，只會導致更多變相融資的發(fā)生。
無論轉(zhuǎn)移支付制度如何完善,、規(guī)模和比例如何提高,，財政部改革的抓手也僅僅是財力的分配，事權(quán)分配的很大一部分實際權(quán)力卻在發(fā)改委手上,。在這樣的約束下改革財稅體系著實困難,，筆者認為中國的財政部迫切需要擴大其職權(quán)范圍。
成熟發(fā)達國家的財政部往往具有相當大的權(quán)責,，譬如美國財政部的主要職責不僅包括制定和擬定國內(nèi),、國際金融、經(jīng)濟和稅收政策,，參與制定廣泛的財政政策,、管理國家債務，還管轄著海關(guān)總署,，酒,、煙和火器局，美國財政部長在內(nèi)閣官員中居第二位，也是國際貨幣基金組織,、世界銀行,、美洲國家開發(fā)銀行、亞洲國家開發(fā)銀行的美方首腦,。同樣,，日本的財務省與財務廳體系也囊括廣泛的權(quán)責。
相較而言,，中國包括國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,、價格政策乃至參與制定財政政策的職權(quán)都被歸入發(fā)改委,，且歷次改制均是在加強其權(quán)力。反觀財政部在1949年以來未曾經(jīng)歷任何改制,，這也就意味著新中國成立乃至改革開放后出現(xiàn)的各類經(jīng)濟,、金融的新問題，都未放在財政部的框架內(nèi)予以調(diào)整和解決,。
因此筆者認為,，鑒于發(fā)改委與財政部的權(quán)責嚴重失衡，經(jīng)濟改革迫切需要從這兩個宏觀調(diào)控部門著手,，合并這兩大部門,，成立一個超級財政部，或叫“發(fā)展財政部”（發(fā)財部）,；同時分離出如國內(nèi)眾多學者提議的改革委員會,，專司中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，以研究和規(guī)劃制定工作,。
如此,，有兩大好處。首先,，一方面可以強化財政的職權(quán),，將發(fā)改委對重大項目的審批權(quán)以及社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模的控制權(quán)并入“發(fā)財部”，并將國資委的部分財權(quán)并入,，提高“發(fā)財部”對國有資本預算收入的控制力,，使財權(quán)、審批權(quán)和支出權(quán)統(tǒng)一,。在權(quán)責統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,，再去考慮預算乃至整個財政體系的改革問題。
另一方面,，改革委員會可以比較灑脫地進行部門職能和利益的協(xié)調(diào),，制定中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。各個行業(yè)規(guī)劃權(quán)則可以分散至工信部等具體職能部委，改革委僅負責統(tǒng)籌兼顧,；財政政策及貨幣和價格政策的制定和實施權(quán)可以由“發(fā)財部”和央行負責,。
|