黨的十八大以來，中央把推進(jìn)城鎮(zhèn)化放在更加突出的位置,，做出了一系列安排部署,，強(qiáng)調(diào)要走集約,、智能,、綠色,、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路,。在新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展大幕開啟之際,，必須看到,，要成功打造升級(jí)版的城鎮(zhèn)化,，避免出現(xiàn)偏差和畸形，一定要把更多的問題放在“三農(nóng)”的視角下去審視和謀劃,，切實(shí)把城鎮(zhèn)化發(fā)展與“三農(nóng)”工作更多地捆綁在一起統(tǒng)籌考慮,，科學(xué)協(xié)調(diào)地加以推進(jìn)。
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我國城鎮(zhèn)化發(fā)展需要在認(rèn)識(shí)上有更多的“三農(nóng)”視角
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城鎮(zhèn)化不能脫離“三農(nóng)”大國的特殊國情,，要充分肯定城鎮(zhèn)化對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展所帶來的紅利,，同時(shí)要高度關(guān)注城鎮(zhèn)化所帶來的新的“三農(nóng)”問題。
首先,，城鎮(zhèn)化不能脫離“三農(nóng)”大國的特殊國情,。縱觀國際社會(huì),，世界發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷了一個(gè)城鎮(zhèn)化過程,。比如，英國自1800年開啟了城鎮(zhèn)化之路,，經(jīng)過100年的發(fā)展,，城鎮(zhèn)化率由26％提高到75％；美國從1890年開始,，大約用了80年時(shí)間,，城鎮(zhèn)化率由35．1％提高到73．6％,。發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率基本都在75％以上，相當(dāng)一些國家由于資源豐富,、農(nóng)村人口本來較少,，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中大多走的是一條財(cái)政高投入、大量占用土地和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的道路,。盡管我國與世界發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和方向上存在一致性,，但這絕不表明路徑選擇的一致性。作為尚不發(fā)達(dá)的國家和“三農(nóng)”大國,，我國的城鎮(zhèn)化不僅要考慮到在資金,、土地、勞動(dòng)力等要素投入上不能照搬發(fā)達(dá)國家,，而且更要預(yù)見到不考慮“三農(nóng)”實(shí)際照搬發(fā)達(dá)國家做法將會(huì)出現(xiàn)的嚴(yán)重后果,，決不能不顧我國國情特別是“三農(nóng)”實(shí)際，片面和孤立地就城鎮(zhèn)化論城鎮(zhèn)化,。
其次,，要充分肯定城鎮(zhèn)化對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展所帶來的紅利。新世紀(jì)以來,，我國城鎮(zhèn)化率年均增長1．2個(gè)百分點(diǎn),，2012年達(dá)到52．57％。據(jù)統(tǒng)計(jì),，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn),，可直接拉動(dòng)GDP增長1．5個(gè)百分點(diǎn)。每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口,，可帶動(dòng)10萬元的建設(shè)投資,。我國每年有1000萬人由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢@些人進(jìn)入城市后,，需要就業(yè),、消費(fèi)。正是由于城鎮(zhèn)化的這些積極因素的存在,，使得我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)消費(fèi)能力不斷增強(qiáng),，“三農(nóng)”投入快速增長，農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)增收空間就會(huì)不斷擴(kuò)大,。
最后,，必須高度關(guān)注城鎮(zhèn)化所帶來的新的“三農(nóng)”問題。城鎮(zhèn)化快速推進(jìn),，在帶來城市繁榮和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí),，也引發(fā)了一系列新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，其中比較深層次的問題都與“三農(nóng)”密切相關(guān),。一方面,，從經(jīng)濟(jì)角度看,，新的“剪刀差”導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距一度擴(kuò)大。2012年,，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24565元,，而農(nóng)村居民人均純收入為7917元，前者是后者的3．1倍,；基尼系數(shù)為0．474,，已連續(xù)十年明顯高于國際警戒線。現(xiàn)在,，不僅工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值不等量交換依然突出，而且在用工報(bào)酬上也差距懸殊,。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)測(cè)算,，目前農(nóng)民工月均工資水平約為城鎮(zhèn)職工的30％，如果按照全國2．6億農(nóng)民工每人每月工資比城鎮(zhèn)職工少4000元計(jì)算,，全國農(nóng)民工一個(gè)月就少收入一萬億元以上,。很明顯，農(nóng)民承受的這一“剪刀差”已經(jīng)遠(yuǎn)比農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”更為龐大和驚人,。況且,，這里還沒有考慮農(nóng)民因?yàn)槌青l(xiāng)公共投入與保障差距而被
“吃掉”的一塊收入。另一方面,，從社會(huì)角度看,，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工在城里打工卻無法成為永久的市民，“留守兒童”,、“留守婦女”,、“空巢老人”、“臨時(shí)夫妻”等大量社會(huì)問題不斷出現(xiàn),。這些問題由于涉及人口和家庭眾多,，并且影響幾代人，一旦經(jīng)過一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程集中爆發(fā),，危害將極其巨大,、深遠(yuǎn)。
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只有堅(jiān)持“三農(nóng)”視角,，才能防止城鎮(zhèn)化嚴(yán)重偏差 |
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)要防止一味的大城市化,、防止耕地被大量占用、防止城市建設(shè)空心化,、防止簡單的農(nóng)民市民化,。
城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家和地區(qū)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路和重要體現(xiàn),。中央提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前在外需疲軟背景下保持經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的戰(zhàn)略選擇,，也是糾正原來城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)的矛盾和問題的重要舉措,。大量事實(shí)證明，在中國,，任何一項(xiàng)牽動(dòng)全局的重大決策,，如果不統(tǒng)籌考慮好“三農(nóng)”問題，效果必然大打折扣,，甚至走上彎路和歧途,；相反，則能夠取得良好成效,。從“三農(nóng)”角度統(tǒng)籌考慮,，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)要防止以下偏差。
一是要防止一味的大城市化,。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中,，發(fā)展大城市是必要的，但過度發(fā)展大城市不僅會(huì)帶來交通堵塞,、環(huán)境污染,、資源緊張、治安混亂等嚴(yán)重的“城市病”,，而且大量農(nóng)民工遠(yuǎn)離故土,，受情感、經(jīng)濟(jì)條件,、管理體制等因素制約,，最終很難真正融入大城市。由于大城市人口密度過大,，超過了政府管理組織能力,，嚴(yán)重降低了城市人口的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，城市入學(xué)難,、看病難,、行路難等問題集中暴發(fā)。同時(shí),，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力和待業(yè)青年向大中城市涌去,，不僅降低了農(nóng)村家庭的生活質(zhì)量、幸福指數(shù),，也使農(nóng)村高技能勞動(dòng)力極度缺乏,，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來不利影響。
二要防止耕地被大量占用,�,！胺侄愔啤备母锖螅胤秸�(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配,，特別是在城市建設(shè)方面,，受地方財(cái)力限制,，各地普遍設(shè)立城投企業(yè)，政府通過重新配置土地資源,，經(jīng)城投企業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施后,，土地實(shí)現(xiàn)大幅度增值，由此產(chǎn)生了土地財(cái)政,、土地紅利,，激發(fā)了地方政府和工商企業(yè)占用耕地的強(qiáng)烈沖動(dòng)。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展,，全國城市周邊的大量耕地被占用,，其中2000年—2010年，有超過1億畝耕地被征收后用來搞城市建設(shè)和發(fā)展工業(yè)園區(qū),。作為一個(gè)擁有13多億人口的大國,，我國以不到世界9％的耕地，養(yǎng)活了世界20％左右的人口,，這是對(duì)世界的巨大貢獻(xiàn),。正因?yàn)槿绱�,，我們必須像保護(hù)命根子一樣保護(hù)好耕地資源,，堅(jiān)決防止和糾正以城鎮(zhèn)化之名肆意占用耕地、侵犯農(nóng)民權(quán)益,、危害糧食安全的錯(cuò)誤行為,。
三要防止城市建設(shè)空心化。從世界發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化道路來看,，城鎮(zhèn)化需要有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為支撐,。統(tǒng)計(jì)顯示，1996年以來,，全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增長速度是城鎮(zhèn)化速度的3倍,；2000年—2009年，全國城市建成區(qū)面積,、建設(shè)用地面積分別增長了69．8％和75．1％,。城市面積依賴土地面積增加而迅速擴(kuò)大，但很多地方不注意提升城市內(nèi)在功能,，一味攤大求大,，大搞城市建設(shè)形象工程，無限擴(kuò)張城市規(guī)模,，而沒有產(chǎn)業(yè)支撐,，形成“空心城市”，既浪費(fèi)資源,，又因?yàn)椴荒芰苛Χ鵀�,，政府形成大量�?fù)債,，財(cái)政赤字嚴(yán)重，城市逐漸走向衰落,，地方財(cái)政困難,。由于城市建設(shè)沒有產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，城鎮(zhèn)化的蛋糕無法做大,，也無法持續(xù)發(fā)展,，最終農(nóng)民貢獻(xiàn)了土地，卻難以在城鎮(zhèn)經(jīng)商和就業(yè),，永遠(yuǎn)失去了穩(wěn)定的收入來源,。
四要防止簡單的農(nóng)民市民化。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中,，一些地方熱衷于動(dòng)員農(nóng)民“土地?fù)Q社�,！保瑢�(shí)際上這并沒有徹底解決農(nóng)民的后顧之憂,，農(nóng)民因創(chuàng)業(yè)無門而致貧返貧的問題突出,。就目前全國各地的改革試點(diǎn)來看，所謂的“土地?fù)Q社�,！�,，換給農(nóng)民的只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，并非是完全保障,。具體講,，農(nóng)民用土地“購買”到的社保，大多數(shù)是單一的養(yǎng)老保險(xiǎn),，而且保障水平不高,。換社保后，失去土地的農(nóng)民不僅往往無所事事,，找不到出路,，而且也失去了原有的退路。還有一些地方,，說起城鎮(zhèn)化,，動(dòng)的腦子就是如何趕農(nóng)民“上樓、進(jìn)城”,，組織農(nóng)民集資建設(shè)農(nóng)村新社區(qū),，以此加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，剝奪農(nóng)民的宅基地,，完全不考慮農(nóng)民的傳統(tǒng)習(xí)慣,，并對(duì)鄉(xiāng)村文化造成了一定程度的破壞，讓一些有歷史文化價(jià)值的古村落、古民居,、古街道等得不到妥善保護(hù),，一些鄉(xiāng)村文物建筑和歷史街區(qū)也將可能受到不同程度的損毀甚至消失。
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“三農(nóng)”視角下推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要突出的幾個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn) |
應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,，明確產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)向,，把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重中之重，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民工市民化,，切實(shí)加大“三農(nóng)”投入和保護(hù)力度,。
針對(duì)存在的突出問題，從實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”事業(yè)互促互動(dòng),、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展出發(fā),，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)突出以下重點(diǎn)：
一是大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。完善《農(nóng)村土地承包法》,，進(jìn)一步鞏固農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán),，并賦予進(jìn)城農(nóng)民靈活的土地政策，可以允許進(jìn)城農(nóng)民在一定期限內(nèi)保留土地使用權(quán),，切實(shí)解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂,。完善農(nóng)村土地征收制度，大幅提高現(xiàn)有農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，更多地將土地收益讓利于農(nóng)民,，讓失地農(nóng)民有更多的利益保障。
二是扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民工市民化,。按照“公平公正,、分類推進(jìn),、統(tǒng)籌規(guī)劃,、穩(wěn)妥有序”的原則，充分考慮城市的承載能力,，有步驟地放活戶籍制度,，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為居民，有序放開城鎮(zhèn)的落戶限制,。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療,、教育、就業(yè),、養(yǎng)老等各類社會(huì)保障制度改革,，加快公共服務(wù)均等化步伐，讓進(jìn)城農(nóng)民盡快融入城市居民行列,，讓進(jìn)城農(nóng)民享受到和城市居民一樣的公平待遇,，努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老,，基本醫(yī)療,、保障性住房，覆蓋城鎮(zhèn)常住人口,。嚴(yán)格防止和糾正,、查處趕農(nóng)民“進(jìn)城、上樓”和違規(guī)置換,、收回農(nóng)民承包地,、宅基地的行為。
三是明確產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)向,。形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)體系,，是支撐城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要力量。一方面要進(jìn)一步放活政策,，鼓勵(lì)微型企業(yè),、中小企業(yè)發(fā)展和個(gè)人創(chuàng)業(yè)，釋放城市吸納就業(yè)的潛能,；另一方面要大力支持金融業(yè),、物流業(yè)、會(huì)展業(yè),、中介服務(wù)業(yè),、服務(wù)外包業(yè)等各類服務(wù)業(yè)態(tài)發(fā)展，并在發(fā)展過程中逐步形成清晰的產(chǎn)業(yè)特色,，形成城市“名片”,。并且，在推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,，要明確對(duì)因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)失地的農(nóng)民給予更多的創(chuàng)業(yè)扶持,。
四是把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重中之重。小城鎮(zhèn)分布廣泛,，是城鄉(xiāng)融合的橋梁,，就在農(nóng)民的“家門口”，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)對(duì)于提振農(nóng)村需求,，打破“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，解決“大城市病”和農(nóng)民工大量外出引發(fā)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題,，都是一劑良方,。下一步，要以縣城和建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn),，加大小城鎮(zhèn)公共建設(shè)財(cái)政投入,，并制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)各類主體參與小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展。要合理劃分生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)和商業(yè)區(qū),，充分利用已有設(shè)施和場地,，布局建設(shè)與服務(wù)“三農(nóng)”緊密結(jié)合、鄉(xiāng)村氣息濃厚的小城鎮(zhèn),，并切實(shí)加強(qiáng)道路,、綠化、環(huán)保,、娛樂等服務(wù)設(shè)施建設(shè),，更多地吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民入住，就近就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口,。
五是切實(shí)加大
“三農(nóng)”投入和保護(hù)力度,。按照現(xiàn)有的土地制度和比較效益，城鎮(zhèn)化會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng),，城鎮(zhèn)化水平的提高必然伴隨著城市面積的擴(kuò)張和耕地面積的減少,，伴隨著越來越多的農(nóng)民失地和農(nóng)村勞動(dòng)力外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如果沒有高強(qiáng)度的投入支持和政策保護(hù),，必將會(huì)對(duì)農(nóng)民權(quán)益遭受嚴(yán)重破壞,，會(huì)給國家糧食安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等帶來重大壓力。反過來,，如果“三農(nóng)”出現(xiàn)大的問題,，社會(huì)和諧穩(wěn)定受到影響，城鎮(zhèn)的消費(fèi)需求得不到保障,，城鎮(zhèn)化發(fā)展也不可持續(xù),。為此，要進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入強(qiáng)度,，引導(dǎo)社會(huì)資本更多地投入和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,，對(duì)耕地、水資源和農(nóng)民權(quán)益實(shí)行更加嚴(yán)厲的保護(hù),。