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城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程面臨三大挑戰(zhàn) |
城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程必須化解“偽城鎮(zhèn)化”,、“未富先老”,、城市病等問題。
自2011年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51．27％以后,，我國開始進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)的后半程,，這半程是否順利決定著未來我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型能否成功。何謂城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程,？從國際上經(jīng)驗(yàn)來看就是指一國城鎮(zhèn)化率從50％提高到70％的發(fā)展階段,。從世界多國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，每個(gè)國家的城鎮(zhèn)化過程都可以分成開始,、加速提升和成熟三個(gè)階段,，而城鎮(zhèn)化率進(jìn)入50％—70％的階段往往是城鎮(zhèn)化加速提升階段，這一階段對基礎(chǔ)設(shè)施投入和人力資本投入需求最為強(qiáng)烈,。超過70％以后,，該國人力資本,、資源環(huán)境、土地金融等生產(chǎn)要素因邊際效用遞減規(guī)律約束以及工業(yè)化過程資源過度消耗等因素難以保證國內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)高速增長,，這時(shí)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施需求與人力資本需求開始出現(xiàn)下滑勢頭,。
我國城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程面臨哪些挑戰(zhàn)？第一,，后半程必須化解“偽城鎮(zhèn)化”所遺留下來的問題,。由于以往各地政府過分注重土地城鎮(zhèn)化擴(kuò)張速度而忽視人口城鎮(zhèn)化水平，所以我國前面的城鎮(zhèn)化質(zhì)量的確不高,。從2011年來看,，全國農(nóng)民工五險(xiǎn)一金的平均水平不到20％，這樣帶來的結(jié)果是至少還有1．5億進(jìn)城農(nóng)民工雖然已經(jīng)成為城市常住人口卻并不能享受所在城市提供的公共服務(wù)（即偽城鎮(zhèn)化）,，因此我國人口城鎮(zhèn)化率滯后于土地城鎮(zhèn)化率16個(gè)百分點(diǎn)左右,。農(nóng)民工為城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了巨大犧牲卻無法享受到城鎮(zhèn)化建設(shè)所應(yīng)提供的醫(yī)療,、教育,、社會(huì)保障、住房等待遇,，他們老無所依將會(huì)給整個(gè)社會(huì)帶來危險(xiǎn)隱患,。第二，后半程必須治理工業(yè)化超前發(fā)展所形成的“未富先老”,、“未富先污”的困境,。由于我國改革開放前一直采取農(nóng)村補(bǔ)貼城市的工業(yè)化發(fā)展路線，加上城鄉(xiāng)二元化管理的共同推動(dòng),，導(dǎo)致資源過分偏好于工業(yè)化而影響城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量,，農(nóng)村資源過分補(bǔ)貼城市工業(yè)導(dǎo)致我國人口紅利消失過快、環(huán)境污染加重,。目前,，我國已經(jīng)處于工業(yè)化后期但城鎮(zhèn)化水平卻遠(yuǎn)比國民收入同等水平的菲律賓、馬來西亞等國落后10％,，這樣以來工業(yè)化過快發(fā)展的成本勢必要轉(zhuǎn)嫁到城鎮(zhèn)化頭上,。這種工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不匹配所形成的工業(yè)產(chǎn)能過剩、大量城市基礎(chǔ)設(shè)施閑置,、農(nóng)民工市民化資金不足,，會(huì)給后續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)設(shè)置環(huán)境污染、住房保障困難,、社會(huì)保障不足等障礙,，引發(fā)部分地區(qū)提前出現(xiàn)“未富先老”、“未富先污”等問題,。第三,，后半程還必須妥善解決特大城市正在出現(xiàn)的城市病,。城市病屬于城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的新問題，妥善地解決城市病在一定意義上就是助推所在城市繼續(xù)深入地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè),，這對于北京,、上海、廣州等特大城市意義重大,。
未來10年,，新城鎮(zhèn)化建設(shè)將主要投資于家電、旅游,、醫(yī)療,、教育、保險(xiǎn)和金融服務(wù)等行業(yè),。具體到東部地區(qū)主要用于產(chǎn)業(yè)升級(jí),，而中西部地區(qū)則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
按照國務(wù)院
《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的指導(dǎo),，在今后的8年內(nèi),，我國將積極推進(jìn)全國20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè),，將帶動(dòng)約40萬億元投資,。在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀,、長三角和珠三角城市群,，逐步打造更具國際競爭力的城市群；中西部地區(qū)將圍繞“兩橫兩縱”周邊城市群及中小城市布局未來城鎮(zhèn)化建設(shè)投資,。所謂“兩橫”是指陸橋通道,、沿長江通道為主線的橫軸，而“兩縱”是以京哈京廣,、包昆通道為主的兩條縱軸,。
圍繞未來城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局以及資源環(huán)境、人口資源等承載能力,，我國東部與中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化存在不同的投資重點(diǎn),。從整體來看，未來我國新城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資領(lǐng)域?qū)⑴c以往偏重于傳統(tǒng)基建的開始階段大不相同,。2013年我國兩會(huì)之后就要邁入新城鎮(zhèn)化階段,。這個(gè)階段我國城鎮(zhèn)化投資將更加注重質(zhì)而非量。因此,，這個(gè)階段的投資將更加偏向于城市建設(shè)所需的民生項(xiàng)目,。對照美日韓城鎮(zhèn)化后半程來看，當(dāng)前,，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然說基建投資還會(huì)處于上行趨勢,，但是增速會(huì)逐漸趨緩且投資結(jié)構(gòu)上也會(huì)出現(xiàn)一些變化,，就具體投資方向而言日本的經(jīng)驗(yàn)也許會(huì)給我們提供一定的參考。從日本城鎮(zhèn)化建設(shè)后半程（即1955年—1970年）來看,，在它的基建子板塊之中,，鐵路和港口的投資占比在城鎮(zhèn)化“后半程”中持續(xù)下滑，只有公路維持了占比增長,。具體來看,，只有地鐵行業(yè)
（年均增長19％）、保障房（年均增長14％）,、航空（年均增長25％）,、廢棄物處理（年均增長30％）、國有林業(yè)（年均增長14％）,、工業(yè)用水管道（年均增長35％）這些子板塊的投資增速均顯著高于行業(yè)平均水平10％,，其他領(lǐng)域的投資都明顯低于10％的增長水平。2013年國家發(fā)改委審批的項(xiàng)目主要集中在各大城市群的城市軌道交通和機(jī)場上,，由此可見,，我國與日本進(jìn)入城市化“后半程”時(shí)的投資結(jié)構(gòu)變化有著較高的吻合度。
綜合起來,，未來10年,，這些資金將主要投資于城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的家電,、旅游,、醫(yī)療、教育,、保險(xiǎn)和金融服務(wù)等行業(yè),。具體到東部地區(qū)主要用于產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而中西部地區(qū)則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。
后半程建設(shè)投融資規(guī)模與方向隨著我國城市土地出讓金不斷減少,、各項(xiàng)費(fèi)稅收入覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益不足以及地方債務(wù)融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸得以暴露，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給缺口更趨明顯,，改革我國城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金的投融資模式日益迫切,。
城鎮(zhèn)化乃是一項(xiàng)涉及擴(kuò)大投資與消費(fèi)的龐大系統(tǒng)工程，與調(diào)整優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變密切相關(guān),，因此需要投入的資金規(guī)模也是巨大的,。假設(shè)我國要在2013年至2023年之間協(xié)助2．6億進(jìn)城農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成真正的城鎮(zhèn)市民，就要增加城市建設(shè)的配套基礎(chǔ)設(shè)施
（統(tǒng)稱為基建成本）,，同時(shí),，還要解決他們的就業(yè)保障、住房,、社保,、醫(yī)保,、隨遷子女教育等問題（統(tǒng)稱為社會(huì)成本）。按照現(xiàn)有財(cái)政支付預(yù)算理論,，以2011年為時(shí)間基點(diǎn),，剔除價(jià)格因素，要在10年內(nèi)解決2．6億農(nóng)民工基本市民化至少需要支付社會(huì)成本2．9653萬億元,，同時(shí)根據(jù)2003年至2011年我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與城鎮(zhèn)化率的回歸關(guān)系分析發(fā)現(xiàn),，我國9年來城鎮(zhèn)化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施就需新增1960億元左右投資，若要保證在2023年實(shí)現(xiàn)70％的城鎮(zhèn)化率則城鎮(zhèn)化率需年均增長1．56％,，由此我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)年均新增基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)在3057．6億元左右,，年均基礎(chǔ)設(shè)施投資總額應(yīng)該保持9．8208萬億元左右，10年一共需要投入117．8492萬億元,。換而言之,，要讓2．6億農(nóng)民工在2023年前真正融入城市并安居樂業(yè)一共需要投入120．8萬億元。
如果以后按照2011年公共財(cái)政收入總數(shù)作為基數(shù),，每年將新增公共財(cái)政收入的10％（即2572．8億元）用于覆蓋農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本,，那么，各地城鎮(zhèn)化建設(shè)還需要投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金9．5635萬億元,。顯然,，如此大量的基礎(chǔ)設(shè)施資金單純依靠政府財(cái)政資金與開發(fā)性金融都是不太現(xiàn)實(shí)的，基礎(chǔ)設(shè)施投資就得依賴更多商業(yè)性金融去推動(dòng),。由此可見,，我國要順利開展城鎮(zhèn)化建設(shè)并妥善解決其中的問題就必須改革投融資渠道。
我國城鎮(zhèn)化率從1949年的7．3％增長到2011年的51．27％,，僅用62年走完了西方國家200年的歷史,，目前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資主要通過財(cái)政投資、開發(fā)性融資和商業(yè)性融資三個(gè)渠道推進(jìn),，其中開放性融資主要由國家開發(fā)銀行提供,。2007年我國城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資籌集資金達(dá)到5914億元，其中政府財(cái)政投資的比例占33．9％,、國內(nèi)貸款的比例占29．8％,、企業(yè)自籌的比例占27．7％、利用外資的比例占1．2％,，其中僅國開行新增城建貸款800億元,，占到當(dāng)年我國城市市政公用設(shè)施建設(shè)新籌資的13．5％。隨著中央允許地方融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券建設(shè)保障房和“十二五”規(guī)劃的出臺(tái),，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式進(jìn)入了新城鎮(zhèn)化時(shí)期（即以人口城鎮(zhèn)化為核心）,，財(cái)政投資、開發(fā)性融資和商業(yè)性融資將帶領(lǐng)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)駛?cè)胄码A段,。
未來十年將是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期,，但是隨著我國城市土地出讓金不斷減少,、各項(xiàng)費(fèi)稅收入覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益不足以及地方債務(wù)融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸得以暴露，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給缺口更趨明顯,，改革我國城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金的投融資模式日益迫切,。
從目前我國財(cái)政資金、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在城市建設(shè)中所占的地位與所起的作用來看,，必須對我國城市建設(shè)投融資機(jī)制加以改革與創(chuàng)新,，具體采用哪種融資模式還取決于我國城鎮(zhèn)化的兩個(gè)創(chuàng)新。第一個(gè)創(chuàng)新就是創(chuàng)新財(cái)政政策,、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策制度,，以保證財(cái)政投入、開發(fā)性融資和商業(yè)性融資分別在公益性項(xiàng)目,、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目中發(fā)力,。第二個(gè)創(chuàng)新就是對現(xiàn)有融資運(yùn)行機(jī)制加以改革，要讓多元化投資與不同項(xiàng)目對接,，形成更為高效合理的城鎮(zhèn)化建設(shè)體系,。城鎮(zhèn)化融資缺口短期內(nèi)與資金供給有一定關(guān)系，但在長期來看則與城市建設(shè)的投融資機(jī)制設(shè)計(jì)是否合理密切相關(guān),。2012年底,，我國金融市場資金供應(yīng)充裕
（其中M2與GDP之比達(dá)到188％），但是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金的緊張程度依然沒變,。2010年地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)集中暴露的教訓(xùn)告訴我們,，相對于政策規(guī)制，鼓勵(lì)各地政府針對城鎮(zhèn)化建設(shè)融資項(xiàng)目構(gòu)建不同類型的融資機(jī)制顯得更為重要,。以城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級(jí)為例,，在未來的10年內(nèi),，可以鼓勵(lì)地方政府就那些低微市場收益高社會(huì)效益的公益性項(xiàng)目采取日本的財(cái)政信用兜底模式,，用地方政府土地出讓金、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政資金發(fā)展公益性項(xiàng)目,。具體來說,，可以讓地方政府用土地出讓金、營業(yè)稅,、增值稅等稅金作為投入,，通過穩(wěn)定社會(huì)效益預(yù)期引導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)。
總而言之,，只要各地政府根據(jù)本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類并對投融資政策與機(jī)制加以適當(dāng)優(yōu)化調(diào)整,，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資規(guī)模是可以在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下妥善解決的。通過合理引入民間資金,、外資等社會(huì)資金,，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)一定能夠?qū)崿F(xiàn)健康與可持續(xù)發(fā)展,。