城鎮(zhèn)化是當(dāng)下中國最熱門的話題。李克強總理曾經(jīng)多次強調(diào),，中國作為大國要立足內(nèi)需,，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需之所在，要把這個潛力發(fā)揮出來,，還要靠改革,。而改革土地征用與財稅制度,、改革戶籍制度與農(nóng)民工市民化、化解城市融資與債務(wù)風(fēng)險無疑是城鎮(zhèn)化改革中的重中之重,。
日前,，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心聯(lián)合世界經(jīng)濟(jì)論壇等機構(gòu)共同舉辦了2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇。國家發(fā)改委副主任徐憲平,、國土資源部副部長胡存智,、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵,、中國人民大學(xué)校長陳雨露,、國家發(fā)改委財政金融司司長田錦塵就解決上述問題發(fā)表了自己的觀點。
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徐憲平（國家發(fā)改委副主任） |
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加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制障礙 |
城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路,。中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%,，但戶籍城鎮(zhèn)化率只有35.29%，按照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,，仍處于快速發(fā)展區(qū)間,。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化在取得了顯著成效的同時,，也累積了一些矛盾和問題,。當(dāng)前和今后一段時期，是中國轉(zhuǎn)方式,、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期,，中國城鎮(zhèn)化將進(jìn)入以提高質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行,。
中國城鎮(zhèn)化是在人口多,、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱,、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的,，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,，積極穩(wěn)妥地走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,。要按照工業(yè)化、信息化,、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的新要求,，緊緊圍繞城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心,，以城市群為主體形態(tài),，以綜合承載能力為支撐，以完善體制機制為保障,，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,。
按照上述的思路和原則,，我們認(rèn)為未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要的戰(zhàn)略任務(wù)是：
第一，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)人口市民化,，要逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化的問題,。通過統(tǒng)籌推進(jìn)，戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化按照因地制宜,，分類推進(jìn)的原則,，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為居民，全民放開小城鎮(zhèn)的落戶限制,，有序放開中小城鎮(zhèn)的限制,。
第二，要優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài),，合理的規(guī)劃未來城鎮(zhèn)人口空間布局,，促進(jìn)各類城市功能互補、協(xié)調(diào)發(fā)展,。
第三,，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，有效的預(yù)防城市病,。要增強城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu),。
第四,，要促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距,，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮,。要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村,，多予少取放活的方針,，逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)的一體化,，完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素,，自由流動,、平等交換和公共資源均衡配置。
第五,，創(chuàng)新體制機制,，理清政府和市場在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的作用，加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制障礙,，充分釋放城鎮(zhèn)化的潛力,，為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展給予持久的動力,。要加強制度的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃和大力推進(jìn)戶籍制度,、土地制度,、社會保障、財稅金融,、行政區(qū)劃等方面的改革,。逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度,，探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模,，與農(nóng)業(yè)專業(yè)人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策。建立可持續(xù)的城市公共財政體系和投融資機制為實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù),、常住人口全覆蓋和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障,。
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胡存智（國土資源部副部長） |
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城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型土地制度須做五方面改革 |
十八大對新型城鎮(zhèn)化提出了新要求,，這里就涉及到土地資源的配置問題,。當(dāng)前城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中存在一定的土地問題，歸納起來主要有五方面,。
第一,，城鎮(zhèn)布局和用地結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)效率低,。從現(xiàn)在的布局來看,，部分地區(qū)的開發(fā)力度比較高，生產(chǎn),、生活用地的失衡嚴(yán)重影響到人們的生活質(zhì)量,。另外，城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高,，工業(yè)用地比例達(dá)到了26%,，有的城市甚至超過50%。而且,，這個趨勢還在延續(xù),。
第二，建設(shè)用地的利用比較粗放,，承載人口和產(chǎn)業(yè)的能力有待提高,。在十年里，大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城,，根據(jù)測算,，目前農(nóng)村居民點中的空閑和閑置用地達(dá)到10%到15%，相當(dāng)于現(xiàn)在城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3,。
第三,，市縣政府過多地依賴土地籌資實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè),，存在一系列風(fēng)險。從目前來看,，這種機制使城市建設(shè)資金主要集中在土地的收益上,。通過土地進(jìn)行金融活動，也使得大量的金融資產(chǎn)投放到城市土地的開發(fā)和建設(shè)上,，這樣會帶來一定的社會金融風(fēng)險,。一旦出現(xiàn)房地產(chǎn)的下滑，或者經(jīng)濟(jì)不景氣就會帶來比較大的金融風(fēng)險,。
第四,，目前在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，建設(shè)占用導(dǎo)致耕地,，特別是城市邊緣一些比較優(yōu)質(zhì)的耕地減少,。
第五，現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度制約城鄉(xiāng)要素流動,。目前的集體土地不能流轉(zhuǎn),，集體土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置不夠清晰。農(nóng)村土地使用相關(guān)權(quán)益有待進(jìn)一步改革,。
在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中,，對土地制度進(jìn)行適度改革，主要也從五方面考慮,。
第一,，堅持用途管制制度，優(yōu)化國土空間格局,，增強城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的空間保障能力,。主要通過加強規(guī)劃、建立規(guī)劃的評估調(diào)整制度,，完善土地用途專用制度,。
第二，完善節(jié)約集約用地,，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型,。僅靠新增建設(shè)用地?zé)o法可持續(xù)推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此,，要通過集約節(jié)約用地,，盤活現(xiàn)有用地來推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。
第三,，提前謀劃可持續(xù)的制度供給,，逐步疏解城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地財政的依賴。目前通過土地出讓籌集土地發(fā)展的資金,，運行還是很暢順的,。但是,，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，土地的收益空間被成本上升所抵消,，因此要進(jìn)一步考慮制度的可持續(xù)發(fā)展,。
第四，重視城鎮(zhèn)化過程中的人地矛盾,，協(xié)調(diào)好土地利益的關(guān)系,，這里面涉及三方面改革。首先,，改革土地征收制度,，包括縮小征地范圍，嚴(yán)格征地程序等,；其次,，改革完善集體建設(shè)用地的使用制度，實施有償使用,，特別是經(jīng)營型用地,；最后，深化集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革,，進(jìn)一步推進(jìn)所有權(quán)的實現(xiàn)方式和使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn),。
第五，必須堅持保護(hù)耕地的紅線,，鞏固城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。糧食安全問題是城市化健康發(fā)展的重要前提,，堅守18億畝耕地紅線是確保糧食安全和生態(tài)的基礎(chǔ),，堅決不能動搖。
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李鐵（國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任） |
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大城市戶籍改革可率先考慮長期定居外來人口 |
2012年,，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%,，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%，之間存在著17.3個百分點的差距,。這說明2.5億農(nóng)民工和約7500萬城鎮(zhèn)間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利,。如果按照每年一個百分點的增長速度，到2020年,，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%,，意味著我國的城鎮(zhèn)人口將會達(dá)到8億人左右。進(jìn)城的農(nóng)民工將會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加1億人,。如果不及時解決他們的公共服務(wù)和進(jìn)城落戶定居問題,，我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量將不會得到根本改善，反而還會加劇未來可能出現(xiàn)的各類社會矛盾,。
當(dāng)前城鎮(zhèn)化的工作重點是如何實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,，堅定不移地進(jìn)行戶籍管理制度改革和逐步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程,。
戶籍管理制度改革難點在于，原有的城鄉(xiāng)二元的戶籍管理體制已經(jīng)演化成為區(qū)域公共服務(wù)體系對外封閉的新二元結(jié)構(gòu),。在特大城市,，因為土地升值的預(yù)期，集體經(jīng)濟(jì)的福利和農(nóng)村的各項優(yōu)惠政策并不亞于城里人,，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口興趣已經(jīng)不十分強烈,。矛盾的焦點在于外來人口。例如在上海,，外來人口已占常住人口的40%左右,，如果給所有的外來人口落戶，那會對上海的財政產(chǎn)生巨大的支出壓力,，也會導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口的公共服務(wù)水平降低,。
其實，大城市的戶籍管理體制改革,，首先可以考慮針對已經(jīng)在大城市長期定居,、穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷徙的外來人口,。他們在外來人口總量中占比并不高,，事實上已是城市的市民，只是缺少了一個戶口本,，缺少了子女在這里享受義務(wù)教育和參加高考的權(quán)利,。解決他們的落戶和公共服務(wù)，不會帶來太多財政上的負(fù)擔(dān),，反而會把他們的長期消費傾向轉(zhuǎn)向居住地,，帶動城市的消費并促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在操作環(huán)節(jié)上,，一些特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣,，率先進(jìn)行戶籍管理制度改革，比如可考慮把在主城區(qū)的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn),。
實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,，是個長期過程�,？梢酝ㄟ^實行居住證制度,，通過就業(yè)年限，逐步解決公共服務(wù)均等化問題,。同時要大幅度提高社保繳納率,，促進(jìn)企業(yè)和農(nóng)民工以及外來人口各自承擔(dān)繳納社保的責(zé)任。提高社保繳納水平還有很大空間。
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陳雨露（中國人民大學(xué)校長） |
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中短期不會出現(xiàn)金融系統(tǒng)性風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險 |
去年美國經(jīng)濟(jì)增長只有1%多,，中國增長7.8%,，核心原因無非是中國是一個低城鎮(zhèn)化的國家。在這個過程中,，城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入,，但是現(xiàn)在恰恰就卡在這個地方。一方面每年最低需要至少2萬億元的投資,，另外,，又擔(dān)心爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
新型城鎮(zhèn)化的含義之一,，就是既籌到錢又不爆發(fā)金融危機,。換一種說法，就是要探索中國特色的城鎮(zhèn)化道路,，這條道路就是把中國特色的國情,、市場經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新思維和效率精神，以及社會主義的集體主義精神三個關(guān)鍵詞有機融合在一起,。所以,，新型城鎮(zhèn)化道路一定首先是必須有利于整個發(fā)展效率的提高。第二必須要解決人口資源環(huán)境問題,。第三必須要在城市里面形成一個具有集體主義精神,、好的社會主義風(fēng)尚。走中國特色的融資體系,，不但要化解債務(wù)風(fēng)險,，還要融到新的錢。
目前中國的或有債務(wù)變成真實債務(wù)的可能性和比例有多大,？我覺得,，中短期之內(nèi)，不會出現(xiàn)金融系統(tǒng)性風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險,，因為我們手上還有資本，政府手中還有相對較高的,、16萬到20萬億的經(jīng)營性凈資產(chǎn),。還有平均7.8%的儲蓄率，享有相對比較寬的退休政策,，以及財政結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間,。當(dāng)然還有并不太高的真實的城鎮(zhèn)化比例。但是從長期來看,，如果沒有一個巨大的新的紅利的話就很難保證沒有風(fēng)險,。長期巨大的風(fēng)險一個是人口老齡化，很有可能會成為最后一根大稻草，另外國有企業(yè)越來越高的杠桿比例也會帶來不確定性,。所以,，必須要有一個新的、大的紅利覆蓋才行,。
融資包括政策性金融加商業(yè)性金融,，加多層次的資本市場，再加貸款和股份融資相結(jié)合的項目融資四個途徑,。這些途徑從過去到現(xiàn)在都在用,，為什么積累了這么大的潛在風(fēng)險？一個很重要的問題就是,，土地財政不可長期為繼,。必須有一個新的東西，能夠使貸款有一個好的抵押品和質(zhì)押品的基礎(chǔ),，最好是在政府和市場的抵押品都有,。此外2021年之前必須解決的一個新的巨大的紅利，這個紅利究竟是什么,？可能歸根到底還是創(chuàng)新紅利,，這種創(chuàng)新不簡單是管理創(chuàng)新的紅利和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的紅利，根本上還是技術(shù)創(chuàng)新的一個巨大紅利,。
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田錦塵（國家發(fā)改委財政金融司司長） |
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大力發(fā)展直接融資解決城鎮(zhèn)化資金問題 |
李鐵主任講到,，在重慶解決一個農(nóng)民工進(jìn)城需要10萬元，有的地方可能更多,。我們就按照每人10萬元來算,，假如未來還有3億農(nóng)民進(jìn)城，就有30萬億的需求,，這個需求只是一個潛在的需求,，要讓它變成現(xiàn)實，關(guān)鍵要解決錢從哪里來的問題,。
現(xiàn)在解決城市化融資問題,，有兩大渠道，一個渠道是現(xiàn)在占份額最大的,、間接的融資渠道,，包括銀行信貸、開發(fā)性金融等等,。但是,，可能未來更需要發(fā)展的、潛力最大的是直接融資渠道,，包括債券市場,，股票市場，其他一些相關(guān)的金融市場在未來的城市化發(fā)展中也需要加快發(fā)展。這樣就能夠通過金融的自主創(chuàng)新,、產(chǎn)品的創(chuàng)新,，來滿足未來城市化發(fā)展對資金的巨大需求。所以,，我的觀點比較鮮明,，未來要解決好城鎮(zhèn)化的融資問題，就一定要在穩(wěn)定現(xiàn)有融資渠道的基礎(chǔ)上,，大力發(fā)展直接融資,。
有人提出，地方不能發(fā)債的規(guī)定對未來城市化建設(shè)的健康發(fā)展,，包括建立正確健康的融資渠道形成了很大的制約,。實際上，我國政府正在著手探索解決這個問題,。今年,，中央政府預(yù)算赤字安排1.2萬億元，其中3500億是中央代地方發(fā)債,，還確定了上海,、浙江、廣東和深圳四個地方作為自行發(fā)債的試點,，當(dāng)然有規(guī)定,，除非通過特殊的批準(zhǔn)才可以發(fā)，這說明從國家的角度已經(jīng)意識到未來城鎮(zhèn)化發(fā)展給地方更多發(fā)債的權(quán)利確實對未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展是非常有意義的,。
從國際經(jīng)驗來看,，城市化的融資，市政債是一個非常有效的渠道,，特別是對支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)揮了重大作用,，包括美國這樣的國家也是這樣做的。國外在私營債方面有兩類,，一類是一般責(zé)任債,，相當(dāng)于各地自主，財政擔(dān)保的債務(wù),。還有一類項目收益?zhèn)�,，這類債實際上主要依靠未來投資的項目收益進(jìn)行償還。實際上,，我國的城投債某種意義就是項目收益?zhèn)＿@幾年國家發(fā)改委在支持城鎮(zhèn)化融資方面也做了一些工作,，特別是在項目收益?zhèn)矫孢M(jìn)行了一定的探索,。這幾年城投債方面發(fā)行的規(guī)模和效率有很大的提高。
城投債在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整方面發(fā)揮了非常好的積極作用�,，F(xiàn)在各方面都有制度,，只是制度還不完善，需要改變和變革,，需要適應(yīng)未來城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的要求,。從國家發(fā)改委角度來講，我們也對未來發(fā)債的工作進(jìn)行一些探索,。比如說,，我們考慮，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金需求量非常大,，發(fā)債也是一種直接融資的比較好的形式,，這種債周期又比較長，與城市化建設(shè)當(dāng)中的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑設(shè)施基本吻合,，它特別適合城市來發(fā),，所以我想除了在規(guī)模上穩(wěn)步提高外，另外還要考慮創(chuàng)新債券品種,，根據(jù)不同區(qū)域,，不同城市，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點創(chuàng)新一些品種,，來支持城市的發(fā)展,。當(dāng)然，還要加強風(fēng)險防范,，確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性的債券風(fēng)險,，使融資繼續(xù)持續(xù)健康發(fā)展下去。