隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),，與住房相關(guān)的各種矛盾和問(wèn)題日益凸顯,，住房問(wèn)題成為標(biāo)志性的重大民生問(wèn)題。解決住房問(wèn)題,，迫切需要推進(jìn)住房理論研究的不斷深化、住房制度設(shè)計(jì)的持續(xù)改進(jìn),、住房保障路徑的開(kāi)拓創(chuàng)新,。
住房問(wèn)題是世界性難題。在一些發(fā)展中國(guó)家,，住房矛盾突出表現(xiàn)為觸目驚心的城市“貧民窟”等城市病,。聯(lián)合國(guó)人居署報(bào)告顯示，2010年世界貧民窟人口達(dá)8.276億人,，約占全球城市人口的1/4,。在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)住房保障制度的探索已有上百年歷史,。1919年,，英國(guó)頒布了《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，規(guī)定居民住房問(wèn)題為公共事務(wù)，政府對(duì)此履行義務(wù),。1937年,，美國(guó)第一部住房法案《瓦格納住房法》出臺(tái)，之后其住房制度經(jīng)歷了政府建設(shè)公共住房,、政府補(bǔ)貼住房建設(shè),、實(shí)行房租補(bǔ)貼等發(fā)展階段。但發(fā)達(dá)國(guó)家遇到了另外的住房難題,，由住房體制缺陷,、過(guò)度投機(jī)等引發(fā)危機(jī)的案例屢見(jiàn)不鮮。比如,，2007年美國(guó)爆發(fā)的次貸危機(jī),，直接引發(fā)了蔓延至今的國(guó)際金融危機(jī)。
總結(jié)世界各國(guó)住房保障的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),，可以得出以下結(jié)論：第一,，住房保障制度設(shè)計(jì)不斷完善，一般經(jīng)歷了以“補(bǔ)磚頭”的實(shí)物保障為主逐步轉(zhuǎn)為以“補(bǔ)人頭”的房租補(bǔ)貼為主的過(guò)程,。第二,，政府對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)要適時(shí)適度，應(yīng)在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上構(gòu)建靈活的住房保障機(jī)制：一手以稅收工具為主調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng),；一手以補(bǔ)貼工具為主解決窮人“居者有其屋”的問(wèn)題,。第三，住房需求具有多樣性,，公民居住權(quán)的保障方式要多元化,，保障水平要有層次性。第四,，應(yīng)提早預(yù)防形成“貧民窟”,，否則就會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大危害，治理的難度更大,、成本更高,。
新中國(guó)成立后，住房保障制度的探索歷程大體可以劃分為四個(gè)階段,。
實(shí)物分配階段,。從1949年新中國(guó)成立到1998年，我國(guó)實(shí)行的是福利分房制度,，職工住房由國(guó)家和單位負(fù)責(zé)建設(shè)分配,。這一保障模式否定了住房的商品屬性,，加之“高積累,、低消費(fèi)”及“先生產(chǎn)、后生活”思想的影響,，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后,。1977年,，全國(guó)城市人均居住面積僅3.6平方米。雖然上世紀(jì)90年代初啟動(dòng)了城市住房制度改革試點(diǎn),，但沒(méi)有從根本上打破住房實(shí)物分配體制,，住房供給短缺問(wèn)題突出。
市場(chǎng)化改革探索階段,。以1998年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》為標(biāo)志,，我國(guó)住房分配貨幣化、房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革正式啟動(dòng),。改革調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體投資建設(shè)商品房的積極性,，培育了房地產(chǎn)市場(chǎng)，增強(qiáng)了住房供給能力,，城鎮(zhèn)居民人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米,。但這一階段住房保障制度建設(shè)跟進(jìn)不夠，政府的住房保障職能沒(méi)有充分發(fā)揮,。
全面構(gòu)建住房保障制度體系階段,。2007年，國(guó)務(wù)院明確將保障性住房納入政府公共服務(wù)職責(zé)范圍,，要求加快建立健全以廉租房制度為重點(diǎn),、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，保障性住房建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段,。
保障房建設(shè)跨越式發(fā)展階段,。“十二五”規(guī)劃提出新建3600萬(wàn)套保障房,，目標(biāo)是覆蓋約20%的城鎮(zhèn)居民家庭,，覆蓋范圍之廣、投入力度之大,、建設(shè)速度之快前所未有,。2012年國(guó)家財(cái)政用于保障性住房的資金達(dá)到3800多億元，比2007年增長(zhǎng)近38倍,。目前,，我國(guó)初步建立起包括廉租住房、公共租賃住房,、經(jīng)濟(jì)適用住房,、限價(jià)商品住房、各類棚戶區(qū)改造以及農(nóng)村危房改造,、游牧民定居工程的7大類,、11個(gè)品種的保障性住房體系。
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住房保障中國(guó)模式的特點(diǎn)和成效 |
我國(guó)對(duì)住房保障制度的探索和創(chuàng)新，抓住了幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),。
重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)低收入群體住房問(wèn)題,，保障其基本住房需求。在城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展廉租住房和公共租賃住房,，解決中等偏下收入群體的住房困難,；在農(nóng)村重點(diǎn)推進(jìn)危房改造，并向低保困難戶傾斜,。
大力推進(jìn)“棚戶區(qū)”改造,，防止出現(xiàn)“貧民窟”。2005年,，遼寧省率先大規(guī)模推進(jìn)煤礦棚戶區(qū)連片改造,。2010年，全國(guó)開(kāi)始推進(jìn)城市棚戶區(qū)改造,、國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造以及林區(qū),、墾區(qū)、煤區(qū)棚戶區(qū)改造,。目前,，已有1200萬(wàn)戶、4000多萬(wàn)棚戶區(qū)居民的住房條件得到徹底改善,。
著力解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題,。2007年，國(guó)務(wù)院將農(nóng)民工住房納入住房保障范圍,，明確要求多渠道改善農(nóng)民工居住條件,。2011年，又明確將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房供應(yīng)范圍,，加快解決農(nóng)民工在城市的居住問(wèn)題,。
住房制度設(shè)計(jì)兼顧政府保障與市場(chǎng)發(fā)育。在住房市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上構(gòu)建保障房政策體系,，充分體現(xiàn)了住房的多重屬性,。此次國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)大規(guī)模推進(jìn)保障性住房建設(shè),，為擴(kuò)大內(nèi)需,、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升做出了貢獻(xiàn)。
我國(guó)住房制度及保障體系快速構(gòu)建,，取得了舉世矚目的成就,。一是城鄉(xiāng)居民居住條件迅速改善。2012年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到32.9平方米,。二是住房供需矛盾得到緩解,。保障性住房建設(shè)的加速,，增加了住房供給，改善了市場(chǎng)預(yù)期,，在一定程度上遏制了投資、投機(jī)行為,。三是保障房建設(shè)大規(guī)模推進(jìn),，拉動(dòng)了投資和消費(fèi)，有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,。
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繼續(xù)推進(jìn)住房保障制度建設(shè) |
當(dāng)前,，我國(guó)住房保障制度建設(shè)依然面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，存在一些亟待解決的問(wèn)題,。首先,，住房購(gòu)買(mǎi)消費(fèi)與租賃消費(fèi)的比例嚴(yán)重失調(diào)。住房自有率美國(guó)為60%,，德國(guó)為40%,，我國(guó)則高達(dá)85%，而且購(gòu)房者呈年輕化態(tài)勢(shì),。以住房購(gòu)買(mǎi)消費(fèi)為主,，不僅助長(zhǎng)房?jī)r(jià)畸高，而且影響保障房體系良性發(fā)展,。其次,，住房保障方式相對(duì)單一，主要以實(shí)物建房為主,。第三,，住房保障品種較多，目前共有7大類,、11個(gè)品種,。第四，住房保障法律體系不健全,，住房保障運(yùn)行體制亟待完善,。當(dāng)前尤其應(yīng)加快構(gòu)建公平分配、有效運(yùn)營(yíng),、有序退出等制度,。
黨的十八大報(bào)告明確提出，“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”,。完善住房保障制度,，應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：
進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障制度的頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的邊界,，科學(xué)界定政府住房保障范圍,；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃,，對(duì)保障性住房建設(shè)出臺(tái)適當(dāng)?shù)膬A斜和優(yōu)惠政策，確保建設(shè)用地需要,；借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),，探索建立住房合作社等多渠道、多形式住房供應(yīng)模式,，在開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,，打破只能從開(kāi)發(fā)商手中購(gòu)房的格局，實(shí)現(xiàn)商品住房與保障住房良性互動(dòng),、健康發(fā)展,。
進(jìn)一步完善住房保障政策體系。目前我國(guó)保障房品類繁多,，長(zhǎng)此以往,，會(huì)增加操作成本，也會(huì)損害政策效率,。應(yīng)以公共租賃住房為主逐步簡(jiǎn)化保障房品種,，將帶有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房逐步推向市場(chǎng)，厘清居住權(quán)與產(chǎn)權(quán),、投資權(quán)的關(guān)系,；將廉租房與公共租賃住房并軌管理，統(tǒng)一為公共租賃住房,，對(duì)不同收入水平的保障對(duì)象實(shí)行差異租金,。
積極推進(jìn)保障房供應(yīng)及管理的多元化。因地制宜實(shí)施住房保障,，對(duì)一線城市應(yīng)采取配建等方式,，增強(qiáng)實(shí)物住房保障能力，以“補(bǔ)磚頭”為主,；對(duì)二,、三線城市，由于住房供應(yīng)較充足,，應(yīng)以“補(bǔ)人頭”為主,。政府通過(guò)注入資本金、投資補(bǔ)助,、貸款貼息,、鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行債券等措施，引導(dǎo)更多社會(huì)力量參與保障房的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理,。最終形成“市場(chǎng)建房,、政府補(bǔ)貼、居民租房,、社會(huì)管理”的住房保障模式,。
加快住房保障法制化建設(shè)步伐,。將住房保障納入法制化管理軌道，為住房保障長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展提供法律保障,。