城鎮(zhèn)化建設是十八大確定的經(jīng)濟建設“新四化”的重要內(nèi)容,，既涉及基礎設施建設,，也涉及民生改善，兩者對資金的需求都很大,。在有限的公共財政資源條件下,，滿足多方面支出需求,，考驗著地方政府的智慧和能力。因此,，地方政府未來的融資方案是決定建設成敗的必要條件,。
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中國需要一條平衡、健康,、可持續(xù)的融資之路 |
從公共服務均等化目標出發(fā),，城鎮(zhèn)化過程中將產(chǎn)生對基礎設施以及其他公共服務的大量需求，相應的建設資金保障是一個重要環(huán)節(jié),。
城鎮(zhèn)化是我國拉動經(jīng)濟增長的新動力,，是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在,。目前中國的城鎮(zhèn)化率只是達到了世界平均水平,，2011年中國城鎮(zhèn)化率首次突破50％關口,，達51．3％，城鎮(zhèn)常住人口首次超過了農(nóng)村常住人口,。財政部財科所的研究表明,，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加5．9個百分點,，“十二五”時期因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的地方政府公共投資規(guī)模將在30萬億元左右,。
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化過程中農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程,。從公共服務均等化目標出發(fā),，城鎮(zhèn)化過程中將產(chǎn)生對基礎設施以及其他公共服務的大量需求，相應的建設資金保障是一個重要環(huán)節(jié),。目前中國城鎮(zhèn)的市政公共設施普遍欠賬嚴重,。隨著城鎮(zhèn)人口的增加，市政公共設施的建設包括公共交通,、市容環(huán)衛(wèi),、污水處理、綠化,、水熱氣供應,、道路橋梁等，這部分資金需求將迅猛增加,，此外,，適應公共服務均等化發(fā)展要求，教育,、社保,、醫(yī)療和公共衛(wèi)生等公共服務也需要大量增加。過去城鎮(zhèn)化的欠賬和未來城鎮(zhèn)化的資金需求是地方政府面臨的最大難題,，需要找到一條平衡,、健康、可持續(xù)的融資之路,。
由于現(xiàn)行法律規(guī)定未賦予地方政府舉債權,，對地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一,，且多頭舉債,、舉債程序不透明。舉借債務的資金來源渠道比較單一,，地方政府性債務主要來自銀行貸款,；債務償還對土地出讓收入依賴較大，如處理不當有可能引發(fā)金融風險,。大部分地方政府性債務收支未納入預算管理,，由于舉借債務主體與資金使用主體脫節(jié),，責權不清，增加了中央財政負擔和風險,。針對地方政府債券的信用評級,、發(fā)行渠道等還沒有建立。債務缺乏統(tǒng)籌管理,，融資平臺公司公益性項目和經(jīng)營性項目債務管理不夠規(guī)范,，“混借、混用,、混還”現(xiàn)象較為普遍,，不利于落實地方政府償債責任。地方政府投融資平臺公司管理不規(guī)范,，融資平臺公司數(shù)量龐大,、債務規(guī)模大，盈利能力較弱,，缺乏規(guī)范的管理制度,，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多,、鏈條長，資本金到位率低等,。存在虛假出資,、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資,、抽走資本等問題,；由于融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱出現(xiàn)虧損,。
從融資途徑上看,，地方政府通過平臺公司實現(xiàn)所謂
“創(chuàng)新”融資方式開展的融資渠道受到嚴格限制。
為此,，中央政府采取了一系列措施,，對地方政府的擔保行為、集資方式,、土地轉(zhuǎn)讓都給予制度性的限制安排,。金融監(jiān)管部門對地方政府投融資平臺公司和地方出資設立的國有企業(yè)融資行為也進行嚴格規(guī)范，對銀行業(yè)的貸款行為進行了限制,。從融資途徑上看,，地方政府通過平臺公司實現(xiàn)所謂“創(chuàng)新”融資方式開展的融資渠道受到嚴格限制。城鎮(zhèn)化融資路徑是當前值得思考的緊要之事,。
城投債是我國特有的一種融資手段,，屬于企業(yè)負債,，是地方政府投融資平臺及地方出資設立的國有企業(yè)發(fā)行城建類債券的統(tǒng)稱，是根據(jù)發(fā)債用途給予命名的,，一般是相對于產(chǎn)業(yè)債而言的,，主要是用于城市基礎設施等的投資目的發(fā)行的。城投債,，又稱“準市政債”,，是地方投融資平臺作為發(fā)行主體，公開發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù),，或其他資產(chǎn)證券化的創(chuàng)新方式,，其主業(yè)多為地方基礎設施建設或公益性項目。隨著我國資本市場的進一步發(fā)展,，城投債券作為中國債券市場的“準市政債”,，發(fā)行規(guī)模還會穩(wěn)步擴大，一方面為城市基礎設施建設提供更加規(guī)范透明的融資渠道,，同時也為廣大機構(gòu)投資者提供更好的固定收益類產(chǎn)品,。中國國債登記結(jié)算公司發(fā)布的《2012年度債券市場統(tǒng)計分析報告》顯示，2012年債券市場共發(fā)行各類債券8．6萬億元,，較2011年增加9231．72億元,，同比增長12．02％。
最近,，學界和社會民眾對城投債券產(chǎn)生了風險懷疑,，認為違約風險在漫延。研究認為總體上風險是可控的,，這一點各地政府在全國的審計中已得出了結(jié)論,。從微觀主體分析，地方投融資平臺公司申請發(fā)行債券,，有比較嚴格的限制條件,，這在相當程度上控制了城投債的發(fā)行規(guī)模，也降低了“城投債券”的風險,。為了防止債務償還責任在幾屆政府之間的不均衡,，避免出現(xiàn)政府還款中的道德風險，防止本屆政府只借款不還款,，逃避還款責任,，針對城投債券，還規(guī)定了專門的償債均攤機制,，也就是將債券還本的壓力在債券存續(xù)期內(nèi)進行合理分攤,，避免在最后一年累積過大的還本壓力和風險。因此,，筆者認為,，對清理后退出平臺管理的地方政府出資國有企業(yè),，在符合條件的情況下可以繼續(xù)鼓勵其發(fā)行城投債，支持未來城鎮(zhèn)化建設的資金需求,，鼓勵其運用BT模式進行資金運作,，參與城鎮(zhèn)化建設。
此外,，國際上流行發(fā)行地方政府債券（LocalTreasuryBonds）,，又稱為
“市政債券”（MunicipalSecurities），也是籌集地方政府建設資金的重要渠道,，它是指國家的地方政府,、地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券。同中央政府發(fā)行的國債一樣,，地方政府債券一般也是以當?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫�本付息的來源或擔保,。地方政府債券的安全性較高，被認為是安全性僅次于“金邊債券”的一種“銀邊債券”,，而且,，投資者購買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對投資者有很強的吸引力,。在美國,，地方政府債券通常分為一般債券（普通債券）和專項債券（收益?zhèn)５胤秸畟话阌糜诮煌�,、通訊,、住宅、教育,、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設施的建設,。目前全世界已有多個國家實行地方政府債券模式,，其中美國和日本的地方政府債券發(fā)行規(guī)模最大,，發(fā)行模式也最具代表性：美國的市政債券代表了分權制國家的地方債券市場制度；日本的地方政府債券則代表了集權制國家的地方債券市場制度,。
將地方政府債務顯性化,，降低政府融資成本，明確將債券資金納入預算管理,，最大限度地發(fā)揮債券資金的使用效益,。
2009年，受國際金融危機快速蔓延和世界經(jīng)濟增長明顯減速的影響,，財政收支十分緊張,，我國經(jīng)濟發(fā)展非常困難。為解決法律約束地方政府直接發(fā)債的問題,，也為進一步擴大內(nèi)需,，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展,，中央政府決定2009—2011年財政部每年代理發(fā)行2000億元地方政府債券，并對債券在省級政府間進行合理分配,。各省級政府在國務院核準的額度內(nèi),，提請同級人民代表大會常務委員會審查批準后，由中央財政代理發(fā)行債券,，所籌資金納入同級預算管理,，資金歸還由地方按規(guī)定上繳中央財政統(tǒng)一歸還。這種籌資方式,，與中國式城投債相比,，又向前邁出重要一步，與國外地方政府市政債相似度更高,。
此后,，為更進一步強化地方政府的償債責任，提高地方政府管理發(fā)行債券的水平,，
2011年和2012年兩年中央政府決定在確定的地方政府債券發(fā)行規(guī)模內(nèi),，本著自愿原則，選擇了經(jīng)濟基礎較好,、債務負擔較輕,、資本市場發(fā)育成熟的上海、浙江,、廣東,、深圳作為地方政府自行發(fā)行債券的試點省（市）,，其余�,。▍^(qū)、市）仍由中央財政代理發(fā)行,。自行發(fā)債是指試點�,。ㄊ校┰趪鴦赵号鷾实陌l(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省
（市）政府債券的發(fā)債機制,。試點�,。ㄊ校┱畟韶斦看k還本付息。這項改革的核心是將發(fā)行的技術環(huán)節(jié)工作交由地方政府去執(zhí)行,，這樣可以提高地方政府發(fā)行市政債（地方政府債券）在操作層面上的能力,。與中央財政代理發(fā)行地方債券相比又向前走出一步。
筆者認為,，我國目前對地方政府債務采取“總量控制,、統(tǒng)一還本”的代理發(fā)行或少數(shù)地方自行發(fā)行債券的方式舉債維護了國家法律尊嚴，部分抑制了地方政府債務管理的失控局面，將地方政府債務顯性化,，降低政府融資成本,，明確將債券資金納入預算管理，最大限度地發(fā)揮債券資金的使用效益,。這種試點發(fā)債的管理方式可選擇經(jīng)濟實力較強的地方進一步擴大范圍,，提高地方政府對債務發(fā)行和管理方面的經(jīng)驗，為將來拓展融資渠道做好技術上的準備,。也是解決城鎮(zhèn)化資金不足的重要來源,。
總之，城鎮(zhèn)化建設的資金供給需要政府公共財政增加支持,，更需要社會資本共同參與,，形成綜合力量，打“組合拳”,。只要能夠有充分的法律授權,、健全的債券市場、規(guī)范的管理制度和豐富的管理經(jīng)驗,，進一步提高資金來源的社會化程度,，城鎮(zhèn)化建設融資就會走出一條寬闊的道路。