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國務院辦公廳近日就實施《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務分工發(fā)出通知,，要求2014年6月底前出臺并實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,。此舉是為了落實《物權(quán)法》規(guī)定,、保護合法財產(chǎn)權(quán),，促進房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機制建設(shè)。但從新一屆政府執(zhí)政理念和上述方案中的其他內(nèi)容來看,，我們認為此舉更強調(diào)我國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性,。
在市場經(jīng)濟條件下，公民個體和市場交易更加自由了,，國家不直接干預微觀事務,。但是，除了法律法規(guī)外,，國家宏觀干預的基調(diào)更強調(diào)精密化,、隱形化和深刻化。國家通過大量制度化的機制讓公民逐漸把外在的約束轉(zhuǎn)化成內(nèi)在的自我約束,，并自覺把許多規(guī)范看成是社會規(guī)范和公共規(guī)范,，并將其看成是一種“超我”的社會化機制去遵守，從而在不破壞個體自由的前提下實現(xiàn)對公民個體間和整個市場,、社會的調(diào)控和形塑,。
上述國家制度化機制的內(nèi)容除了法律、法規(guī)等正式制度外,，更多的是由道德秩序,、信用結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)秩序構(gòu)成的社會基礎(chǔ)設(shè)施。有效的社會基礎(chǔ)秩序為社會問題解決提供必要條件,，進而才能使社會進入可治理的狀態(tài),，特別是市場失靈時。構(gòu)建社會基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵是一系列簡單而技術(shù)化的基礎(chǔ)制度,，如有效的財產(chǎn)記錄制度,、規(guī)范的收入管理制度、嚴格的票據(jù)和賬目管理制度等,。這些基礎(chǔ)制度的作用之一,，就是對社會各個主體經(jīng)濟社會生活的各個環(huán)節(jié)進行清晰而準確的記錄或登記。事實上,，這種記錄或登記是社會基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ),。
隨著我國市場化改革的深入，特別是改革開放和融入一體化世界的程度越來越高,，我國在經(jīng)濟建設(shè),、金融貿(mào)易、社會生活等方面的自由程度越來越高,，政府也需要逐漸退出微觀事務干預,，通過法律法規(guī)和社會基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)對經(jīng)濟社會的間接干預。但是，我國在社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面卻嚴重滯后,，特別是以不動產(chǎn)為核心的居民私有財產(chǎn)登記制度,。
在公民的私有財產(chǎn)中，以房屋為主要載體的不動產(chǎn)往往是占比最大,、分量最重的部分,。不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、保護和執(zhí)法的基礎(chǔ),，也是形成保護私有財產(chǎn)文化氛圍的基礎(chǔ),。更進一步，以不動產(chǎn)登記來對居民財產(chǎn)進行詳盡的數(shù)字化管理,，形成國家對于居民財產(chǎn)強大的管理能力,，激勵國民通過自身努力去創(chuàng)造更多的財富，而不是可以輕易地去占有別人的財產(chǎn)或挖苦心思地去侵害別人的財產(chǎn),，并通過財產(chǎn)登記的數(shù)字化管理建立賠償機制,，對于侵害財產(chǎn)的人進行處罰,，社會財富增加的源泉也賴于此,。試想，在道德約束和信用制度仍有待完善的情況下,，如果不動產(chǎn)登記制度不健全,，占社會財產(chǎn)主體的不動產(chǎn)領(lǐng)域必將成為被侵害的“重災區(qū)”。
目前,，我國在不動產(chǎn)登記領(lǐng)域存在著登記缺失,、權(quán)屬復雜、集合等級程度低的問題,。首先,，老舊房屋、小產(chǎn)權(quán)房,、部分特權(quán)占有的不動產(chǎn),、集體土地登記缺失情況很普遍。即使有登記的記錄,，也存在著產(chǎn)權(quán)實物邊界,、權(quán)利邊界、權(quán)利人不清楚的普遍現(xiàn)象,，特別是近年來由于人口流動,、土地征收、城市外延擴張和規(guī)劃調(diào)整,，不動產(chǎn)登記事實上缺失的問題就更加嚴重,。其次，我國不動產(chǎn)權(quán)屬現(xiàn)狀非常復雜，根據(jù)所有權(quán)分為國有與集體所有,，按性質(zhì)分為林地,、草地、農(nóng)地以及建設(shè)用地,，根據(jù)區(qū)域又區(qū)分為農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán),、土地承包經(jīng)營權(quán)以及城市建設(shè)用地使用權(quán)。此外,，不動產(chǎn)登記還存在多個部門分頭管理的問題,，集合登記程度很低，如林業(yè)部門發(fā)林權(quán)證,、農(nóng)業(yè)部門發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證,、建設(shè)部門或政府發(fā)房產(chǎn)證和宅基地證，國土部門發(fā)土地使用權(quán)證,，而不同部門之間對不動產(chǎn)登記的管理不嚴,、規(guī)制不統(tǒng)一、權(quán)責不明晰,。同時,，由于測繪標準不同或登記依據(jù)不同，也存在權(quán)屬不明或重復登記的情況,。不動產(chǎn)登記集合程度低造成跨區(qū)域,、跨部門間信息不對稱，給不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)違法行為創(chuàng)造了空間,。
不動產(chǎn)登記存在上述諸多問題導致由產(chǎn)權(quán)登記,、界定、保護和執(zhí)法構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施缺失,，不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)侵害和爭議已經(jīng)成為我國財產(chǎn)領(lǐng)域存在的最大問題,。當前，我國集體土地市場化難題,、小產(chǎn)權(quán)房懸而未決,、征地拆遷社會問題等，都與產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施缺位有關(guān),，而這些問題已經(jīng)成為阻礙我國新型城鎮(zhèn)化推進,、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會矛盾化解等進一步深化改革所面臨的“攔路虎”。
而且,，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度也是完善我國社會保障體系,、財稅體制改革、住房政策制訂和房地產(chǎn)市場調(diào)控的基礎(chǔ),。在住房為主的不動產(chǎn)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民社會保障主要渠道的情況下,，不動產(chǎn)登記越完備,，就越有利于搞清楚居民的不動產(chǎn)擁有和財產(chǎn)擁有情況，可以了解城鎮(zhèn)居民社會保障的實際需求,，將社會保障投向那些更需要保障的人群,，避免目前社會保障存在著“全民覆蓋但實際上是撒胡椒面”的弊端。在建立公共財政和間接稅為主的財稅體制改革框架下,，不動產(chǎn)登記越完備,，就越能夠科學地了解哪些人群和地區(qū)對于公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求越大，財產(chǎn)稅應該向哪些人群征收并避免逃稅問題,。不動產(chǎn)登記越完備,，就越利于了解目前居民住房數(shù)量和質(zhì)量上的結(jié)構(gòu)性差異，未來各個地區(qū)住房要建多少,、建什么檔次的住房,、住房保障應該針對哪些人群、采取何種保障模式等問題也就更清楚,。特別是,，不動產(chǎn)登記越完備，限購和房產(chǎn)稅應該主要針對哪些人群,、改善型住房需求和投資型需求如何區(qū)分等房地產(chǎn)調(diào)控難題也就可以解決了,，這就是所謂的房地產(chǎn)調(diào)控長效機制建設(shè)。更進一步,，如果通過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記能夠?qū)用褡畲笏疆a(chǎn)做到切實保護,，社會信用制度和道德建設(shè)將邁出重大一步，社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將走入正軌,，國家在經(jīng)濟政策、財稅政策,、金融政策,、人口政策、社會政策等方方面面進行精確集約型的管理能力將大大提高,，政府和市場的關(guān)系,、邊界也就更加清楚了。
因此,，此次國家提出統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度與統(tǒng)一的信用信息平臺,、統(tǒng)一社會信用代碼、出臺并實施信息網(wǎng)絡(luò)實名登記制度等其他28項內(nèi)容并列,，要求在2014年6月底前必須完成,，此舉足可以窺見國家對于社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視。
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