今年的《政府工作報告》提出,，當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的突出矛盾和問題之一,，就是產能相對過剩的矛盾有所加劇。其實,，產能過剩并非是我國經(jīng)濟發(fā)展中的新問題,。自“十二五”時期以來,，我國經(jīng)濟告別高增長，著力于優(yōu)化結構,，轉變發(fā)展方式,，提升增長的質量與效益。與此同時,，產能過剩并未得到同步治理,，反而愈發(fā)成為中國經(jīng)濟結構調整的“痼疾”。產能過剩的微觀和宏觀表現(xiàn)我國工業(yè)制成品總體上生產能力過剩,，產能利用率比較低,。
一般認為，產能過剩是企業(yè)最低生產成本的供給與長期均衡中的實際供給之間的差額,，與產業(yè)固定資本投入程度密切相關,。目前，我國還沒有建立對產能過剩定性,、定量的科學評價標準,。歐美國家一般用產能利用率或設備利用率作為產能是否過剩的評價指標,。設備利用率的正常值在79％—83％之間,，超過90％則認為產能不夠，有超設備能力發(fā)揮現(xiàn)象,。若設備開工低于79％,，則說明可能存在產能過剩的現(xiàn)象。微觀上,，產能過剩主要表現(xiàn)為：一是產品價格顯著下跌,，效益大幅下滑；二是產銷率下降,，庫存增加,，成本上升；三是企業(yè)虧損面與企業(yè)虧損額增加,；四是開工不足,，資源閑置浪費。宏觀上，產能過剩將導致物價總水平明顯下降,，形成通貨緊縮的壓力,，增加宏觀經(jīng)濟的不確定性。產能過剩還使企業(yè)投資和居民消費的預期下降,，對經(jīng)濟增長產生越來越明顯的下調壓力,。
近年來，我國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長刺激了許多行業(yè)的大規(guī)模投資擴張,。技術層面的因素為產能過剩提供了現(xiàn)實可能性,。據(jù)統(tǒng)計，國內部分行業(yè)產能過剩問題自2004年開始顯現(xiàn),，2005年以后一直呈現(xiàn)日益凸顯,、加劇的狀況。截至2008年,，中國工業(yè)產品產量居世界第一位的已有210種,。在我國工業(yè)39個大類行業(yè)中，不少行業(yè)存在著因盲目投資,、低水平擴張而造成的產能過剩問題,。
長期以來，我國一直在大力治理產能過剩,。自2004年起,，抑制產能過剩成為國家宏觀部門調控的重要內容之一。而從實際執(zhí)行效果看,，治理產能過剩的總體進展不盡如人意,。最新統(tǒng)計顯示，我國工業(yè)制成品總體上生產能力過剩,，產能利用率比較低,。
2012年第四季度，工業(yè)制成品的產能利用率為80．1％,，落后產能占到15％至20％,，需要加快淘汰，部分行業(yè)產能嚴重過�,！,，F(xiàn)階段產能過剩的特點產能過剩呈現(xiàn)
“越治理越過剩”的趨勢和“低端過剩高端也過�,！钡母窬�,。與以往幾次產能過剩相比，現(xiàn)階段的產能過剩呈現(xiàn)以下特點：
首先,，產能過剩有“越治理越過�,！钡内厔荩凿撹F行業(yè)為例，2002年,，我國粗鋼產能不足1億噸,，而到2012年年底，中鋼協(xié)的口徑是9億噸,。有市場機構認為,，把那些政府沒統(tǒng)計到的算在內，可能超過10億噸,。鋼鐵行業(yè)產能過剩也愈發(fā)嚴重,。今年《政府工作報告》給出的數(shù)字是：五年累計，共淘汰落后煉鐵產能1．17億噸,、煉鋼產能7800萬噸,。抑制產能過剩的速度顯然不及新投產產能增加的速度。目前產能過剩在鋼鐵,、水泥,、電解鋁、平板玻璃,、焦炭等傳統(tǒng)產業(yè)“尤為突出”,。對這些行業(yè)，國際上一般認為產能利用率在80％至85％比較合理,，但在中國,，這些行業(yè)產能利用率目前大體在70％至75％，IMF此前發(fā)布的研究報告甚至認為,，中國目前的產能利用率僅為60％,。
其次，產能過剩呈現(xiàn)“低端過剩高端也過�,！钡母窬�,。這表現(xiàn)為兩個方面：一方面，在同一產業(yè)內,，高端產品有時候還賣不過低端產品,。另一方面,，除了傳統(tǒng)產業(yè),，部分戰(zhàn)略性新興產業(yè)也出現(xiàn)過剩。比如光伏行業(yè),，短時期內投資過度,，致使產能嚴重過剩。
2011年我國光伏電池產能已經(jīng)達到3500萬千瓦,，已可以滿足全球光伏電池的安裝需要,。由于產能大躍進和歐美“雙反”，供需嚴重失衡，光伏產業(yè)一度走到全行業(yè)破產的邊緣,。
3月20日,，無錫尚德宣布破產重整，拖欠銀行債務高達71億元之巨,。產能過剩的深層原因最大癥結在于目前階段存在的“體制性障礙”,，它充分表明市場化改革并未最終到位，特別是政府職能還沒有根本轉變,。
在市場經(jīng)濟環(huán)境下,，一定程度的產能過剩應該是常態(tài)。它對于推動市場競爭,，提升企業(yè)經(jīng)營效率具有積極效應,。但在供給已明顯過剩的情況下，還在繼續(xù)大規(guī)模投資,、上項目,，則在世界范圍內實屬罕見。因此,，產能過剩被形象地稱之為“中國模式”下獨特的問題,。究其深層原因，問題的最大癥結在于目前階段存在的
“體制性障礙”,，它充分表明市場化改革并未最終到位,，特別是政府職能還沒有根本轉變。就現(xiàn)狀而言,，雖然經(jīng)過多年改革,，政府仍然保持著支配資源的相當大權力。例如,，雖然95％產品的價格已放開由市場定價,，但剩下5％的最重要基礎產品與要素的定價權仍然由政府掌控。各級政府對土地資源有幾乎絕對的支配權,，對于金融機構發(fā)放信貸也有很大影響力,。在政府如此強勢的格局下，以GDP政績目標為導向的各級政府代替市場決策,，對微觀經(jīng)濟活動的干預不斷加強,，甚至出現(xiàn)了地方政府公司化的現(xiàn)象。
實際上,，無論新興產業(yè)還是傳統(tǒng)產業(yè)的過剩危機,，都有政府“有形之手”的影子，而市場則難以發(fā)揮配置資源的基礎性作用,。近年來,，著名經(jīng)濟學家吳敬璉曾在多個場合疾呼,，中國的問題在于政府權力太大，以至政府權力嚴重侵犯市場權利,。在政府的主導下,，企業(yè)（不只是國有企業(yè)，也包括民營企業(yè)）的經(jīng)營取向不再是收益最大化,，而是追求規(guī)模最大化以換取更高的行政地位和地方保護,，從而無限制地投資擴張產能。由于政府都是有任期的,，每一屆政府都趨向于在自己任期內上項目,，追求高政績，而把產能過剩問題留給下一任政府去處理,，于是乎產能過剩問題便呈現(xiàn)擴大化的態(tài)勢,。
抑制產能過剩的政策建議政策制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點與經(jīng)濟環(huán)境，又前瞻未來的體制改革目標,，從而提升政策的針對性與有效性,。
2012年中央經(jīng)濟工作會議提出，要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制,，把化解產能過剩矛盾作為工作重點,。工業(yè)和信息化部年度工作會議也要求，2013年將繼續(xù)“調整優(yōu)化產業(yè)結構”,，為此將“著力化解產能過剩矛盾”,。產能過剩問題顯然是經(jīng)濟結構調整過程中“繞不過去的坎”，化解產能過剩必須毫不動搖地一直堅持下去,。鑒于前期的經(jīng)驗與教訓,，政策制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點與經(jīng)濟環(huán)境，又前瞻未來的體制改革目標,，從而提升政策的針對性與有效性,。
一、加快推進政府職能轉變
李克強總理不久前指出,，改革是中國最大的紅利,。要從根本上建立去除產能過剩的長效機制，就必須堅定不移地深化體制改革,。
“解鈴還須系鈴人”,。加快推進政府職能的轉變對于有效化解產能過剩具有至關重要的作用（轉變發(fā)展觀念是必要的，但如果政府職能不轉變,，轉變發(fā)展觀念就只能成為“軟約束”）,。政府應當盡早完成由“經(jīng)濟建設”型政府向“公共服務”型政府的轉變。政府轉變職能有兩個作用：一是把投資權力還給企業(yè),，讓企業(yè)根據(jù)市場行情理性決策投資,；二是減少對本地企業(yè)的保護，讓落后的產能再無“藏身之地”,。由于我國體制改革具有政府主導型的特點,，由政府自身改革來轉變職能等于是讓政府自己“革自己的命”。多年來的政府改革歷程已經(jīng)表明這一改革使命的艱巨性,。因此,，在“十八大”之后新的歷史時期，政府部門應當站在全局高度,，以“壯士斷腕”的氣魄,，拿出更大的政治勇氣和智慧，敢于觸及深層次矛盾和重大利益調整,，深入推進包括政府體制改革在內的全方位的改革開放,。
令人欣慰的是，在十二屆全國人大一次會議上,，醞釀已久的國務院大部制改革方案終于出臺,。改革的重點是緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門制改革,，而大部制改革最大亮點是向社會和市場放權,，以放權破題政府職能轉變。比如改革鐵道部,，實行“政企分開”就是向市場放權,。全社會殷切寄希望于新一屆政府能夠深入推進政府機構改革，切實轉變政府職能,，不斷提升政府機構適應市場的能力與調控市場的效率,。
鑒于我國經(jīng)濟環(huán)境與體制的復雜性,，發(fā)改委,、工信部等部門一直采取
“組合政策”來加快淘汰落后產能進度。這些政策包括：一是深化資源性產品價格改革,，理順煤,、電、油,、氣,、水、礦等資源產品價格關系,，完善電力峰谷分時電價,，按程序加大差別電價、懲罰性電價實施力度,；二是推進稅收機制改革,，除了將原油,、天然氣和煤炭資源稅由從量征收改為從價征收并適當提高稅負水平，還將制定機動車燃油消耗量限值標準,；三是建立能源消費總量控制制度,，能源消費總量控制目標分解落實到地方政府，實行目標責任制管理,，以抑制高耗能行業(yè)過快增長,；四是加強信貸管理，優(yōu)化金融資源配置,，強化稅收調節(jié)作用,，支持產業(yè)結構調整；五是以土地管理作為重要抓手,，嚴格控制“產能過�,！毙袠I(yè)新項目建設；六是將淘汰落后產能目標完成情況和措施落實情況納入政府績效管理和國有企業(yè)業(yè)績管理,，實行問責制,。
毫無疑問，上述政策符合我國當前的實際情況,，但從治理產能過剩的實踐看,，組合政策的有效性還有待于提升。一是資源性產品價格的改革還應當及早到位,，這樣能夠一定程度上約束政府及企業(yè)的投資沖動,，從源頭抑制產能過剩的發(fā)生；二是加大政策執(zhí)行與監(jiān)管的力度,，原工信部部長李毅中近日表示,，政府部門在調控淘汰落后產能上力度還不夠，措施不得力,。因此,，必須加大監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項政策法規(guī),，切不可姑息手軟,，同時增強各項政策之間的協(xié)調效應與合力；三是在目前體制環(huán)境下,，強調行政問責制的使用,。鑒于現(xiàn)階段的產能過剩在很大程度上是政府權力干預市場運行所致，因而,，行政力量造成的問題現(xiàn)階段還只能用行政的辦法來應對,。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗,，一些地方政府提出“治河先治污,，治污先治官,，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到了很好效果,。與此相比,，國內還鮮有官員因產能過剩問題受到處罰,。下一步要突出行政問責制的作用,。從長期看，行政手段與市場調節(jié)兩種工具的運用是一個此消彼長的關系,，市場手段有一個循序漸進的發(fā)育過程�,，F(xiàn)行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少。
對于抑制產能過剩,，企業(yè)也責無旁貸。企業(yè)應當積極行動起來,，在充分掌握市場行情的情況下,，做到理性決策。在目前產能過剩的情況下,，企業(yè)尤其應當以轉變發(fā)展觀念,、改變競爭模式來應對。以市場化程度較高的家電行業(yè)為例,，目前白色家電行業(yè)已呈現(xiàn)出產能過剩,，但產能過剩主要集中在中低端產品領域，而包括變頻空調,、節(jié)能環(huán)保冰箱等在內的中高端產品依然存在供不應求的情況,。國內白電行業(yè)的龍頭企業(yè)——海爾、海信均率先轉型中高端產品,。這表明企業(yè)的增長由以前單純的規(guī)模拉動逐步過渡到智能化的技術驅動,，企業(yè)的未來競爭模式將從之前規(guī)模驅動改變?yōu)榧夹g驅動。這些家電企業(yè)經(jīng)營模式的轉型值得其他企業(yè)借鑒,。