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中國鐵路總公司的設(shè)立標(biāo)志著鐵路行業(yè)政企分開邁出實(shí)質(zhì)性步伐�,？偣境袚�(dān)以鐵路運(yùn)輸為主業(yè)的企業(yè)職能,，并承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任�,？偣咀鳛閲歇�(dú)資的鐵路運(yùn)輸企業(yè),，在提供運(yùn)輸產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)，須接受交通運(yùn)輸部,、國家鐵路局的監(jiān)管和行業(yè)管理,。
關(guān)于監(jiān)管或管制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的做法是由監(jiān)管主體依據(jù)法律,、法規(guī)對(duì)被監(jiān)管主體即企業(yè)或行業(yè)實(shí)施的一種干預(yù)或糾偏行為,，即管理學(xué)意義上的控制。這種控制是以具體的法律法規(guī)為目標(biāo)或依據(jù),，對(duì)于不符合目標(biāo)或依據(jù)的企業(yè)行為進(jìn)行強(qiáng)制性處置或處罰,。鐵路是基礎(chǔ)性交通設(shè)施，鐵路運(yùn)輸行業(yè)由于其基礎(chǔ)性、開發(fā)性,、外部性,、戰(zhàn)略性以及鐵路網(wǎng)絡(luò)設(shè)施所表征出的自然壟斷屬性，一直是政府監(jiān)管最早,、最多,、放松最晚的行業(yè)之一。在我國,，由于鐵路運(yùn)輸在國民經(jīng)濟(jì)中具有重要地位,，鐵路又被賦予國民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、大眾化交通出行工具的職責(zé),，因此對(duì)鐵路行業(yè)的監(jiān)管將是必不可少的一項(xiàng)政府職能或社會(huì)職能,。一般的，對(duì)鐵路的監(jiān)管或管制又可細(xì)分為安全監(jiān)管,、市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管,，三種監(jiān)管均不可或缺，又互為補(bǔ)充,。
運(yùn)輸業(yè)攸關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,，所以安全監(jiān)管是對(duì)鐵路運(yùn)輸最重要的監(jiān)管，這種監(jiān)管不僅體現(xiàn)在安全標(biāo)準(zhǔn)的制定或監(jiān)督落實(shí),，還體現(xiàn)在對(duì)安全預(yù)防措施實(shí)施,、安全管理體系建立以及應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案編制的監(jiān)督落實(shí)。安全監(jiān)管由于專業(yè)性強(qiáng),，這里不作展開論述,。
市場(chǎng)監(jiān)管側(cè)重于維持市場(chǎng)的充分競爭性,，雖然目前中國鐵路總公司幾乎提供全部鐵路運(yùn)輸服務(wù),，但鐵路客、貨運(yùn)輸只占運(yùn)輸市場(chǎng)份額的29.4%和16.9%,，不具有市場(chǎng)占優(yōu)地位,，不具有運(yùn)輸市場(chǎng)上的壟斷地位。當(dāng)然,，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,，某些局部區(qū)域可能無替代性運(yùn)輸方式或其他運(yùn)輸方式不充分，鐵路運(yùn)輸可能在供給上有一定壟斷地位,，市場(chǎng)監(jiān)管就要防止壟斷運(yùn)輸提供商利用壟斷地位來獲取壟斷利潤,。考慮到我國鐵路路網(wǎng)尚未完備,，公路比鐵路相對(duì)來說更遍及,，因此，交通運(yùn)輸部層面對(duì)鐵路暫無必要過多市場(chǎng)監(jiān)管,。鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)層面,，鑒于目前總公司旗下有18個(gè)鐵路局和3個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司,，它們均是注冊(cè)運(yùn)輸企業(yè)和法人，國家鐵路局應(yīng)該創(chuàng)設(shè)內(nèi)部競爭環(huán)境,，承擔(dān)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)定,，鼓勵(lì)更多合格市場(chǎng)主體進(jìn)入鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)，以此來引入競爭,，提高鐵路運(yùn)輸效率,。當(dāng)然，對(duì)于偏遠(yuǎn)路局或地方虧損支線,，在沒有進(jìn)一步重組整合前,，國家鐵路局應(yīng)監(jiān)督其成本收益管理，明確和落實(shí)國家補(bǔ)貼政策,、標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施細(xì)則,。
美國鐵路客運(yùn)由國有鐵路公司Am-trak獨(dú)家提供，盡管有壟斷嫌疑,，但發(fā)達(dá)的民航及高速公路使美國鐵路客運(yùn)只占不足
1%的市場(chǎng)份額,，并出現(xiàn)虧損。這種情形下,，美國政府自然無須對(duì)Am-trak提出壟斷調(diào)查,，反而平均每年補(bǔ)貼十多億美元。但對(duì)鐵路貨運(yùn),，管制機(jī)構(gòu)卻注意防止壟斷,，保持競爭，同時(shí)還在兼顧它們的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭力,。在美國,，年收入在2.5億美元以上的貨運(yùn)公司為Ⅰ級(jí)貨運(yùn)商，1973年美國有73家Ⅰ級(jí)貨運(yùn)商,，正是注意到規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和過度競爭,，美國政府一度積極鼓勵(lì)貨運(yùn)公司兼并，到2000年銳減為7家（包括2家加拿大公司）,，市場(chǎng)份額占到2/3,，另有500多家Ⅱ、Ⅲ級(jí)鐵路公司,。政府和多數(shù)學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)集中度兼顧了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭環(huán)境,，不宜再進(jìn)行兼并，因此管制機(jī)構(gòu)對(duì)橫跨東西的貨運(yùn)公司兼并非常審慎,，要求合并方充分說明兼并對(duì)公眾利益的改善,。
經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主要側(cè)重于運(yùn)價(jià)監(jiān)管、企業(yè)或行業(yè)利潤監(jiān)管等。我國鐵路運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一直由發(fā)改委核準(zhǔn)制定,，鐵路企業(yè)幾乎沒有運(yùn)價(jià)自主性,，由此也部分決定了鐵路企業(yè)或行業(yè)利潤率偏低、收益性不足,。從世界范圍看,，鐵路客運(yùn)在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)被看作是公共交通的拓展，是一種具有公共品性質(zhì)的基本品,。鐵路客運(yùn)定低價(jià)可以促進(jìn)基本出行服務(wù)的充分供給,，有利于社會(huì)福利提升，為此,，鐵路客運(yùn)需要補(bǔ)貼,，或來自政府，如歐美國家,；或來自貨運(yùn)或運(yùn)輸多元經(jīng)營,，如俄、印,、中,；而日本則有些特殊，日本本州地形狹長,、人口密集,，再加上極高的出行率使本州三個(gè)客運(yùn)公司實(shí)現(xiàn)盈利，但相當(dāng)大的一部分收入來自“關(guān)聯(lián)事業(yè)”,，即多元經(jīng)營,；而另外三島的三個(gè)客運(yùn)公司則需要經(jīng)營穩(wěn)定基金的補(bǔ)貼來維持運(yùn)營。歐洲也有細(xì)分：德國側(cè)重補(bǔ)貼區(qū)域客運(yùn),，長途客運(yùn)執(zhí)行市場(chǎng)化定價(jià),；法國把普速鐵路看作基本品進(jìn)行補(bǔ)貼，高等級(jí)鐵路運(yùn)輸更多運(yùn)用市場(chǎng)定價(jià)或效率定價(jià)方法,。我國鐵路政企分開后,，定價(jià)自主性會(huì)增強(qiáng)，運(yùn)價(jià)市場(chǎng)化程度會(huì)上升,，對(duì)運(yùn)價(jià)的管制也會(huì)分化。凡政府補(bǔ)貼的,，運(yùn)價(jià)制定可采用價(jià)格聽證制度,；財(cái)政不補(bǔ)貼的，定價(jià)權(quán)交由運(yùn)輸企業(yè),，但仍需要一定的限價(jià)監(jiān)管來逐步過渡,，因?yàn)槲覈闆r比較復(fù)雜，不能完全排除鐵路運(yùn)輸在局部市場(chǎng)或特定物資運(yùn)輸上具有占優(yōu)或支配地位。借鑒美國經(jīng)驗(yàn),，運(yùn)價(jià)應(yīng)位于可變成本的1—1.8倍區(qū)間內(nèi),，超出此區(qū)間則應(yīng)管制調(diào)查。此外,，為促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)開拓和穩(wěn)定市場(chǎng),，鼓勵(lì)合同運(yùn)輸，合同運(yùn)價(jià)可免除管制,，由市場(chǎng)主體平等自愿協(xié)商決定,。另外，農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),，是具有正外部性的產(chǎn)業(yè),，因此即使在自由主義傳統(tǒng)的美國，農(nóng)業(yè)也受到運(yùn)價(jià)優(yōu)惠,。我國也應(yīng)保持并適度加大涉農(nóng)物資運(yùn)輸?shù)膬?yōu)惠力度,，為此需要相應(yīng)的運(yùn)價(jià)管制。
未來,，隨著我國多種交通運(yùn)輸方式的競爭和發(fā)展,，以及需求環(huán)境的改變，運(yùn)輸買方市場(chǎng)特征逐漸顯現(xiàn),，這就要求給予運(yùn)輸企業(yè)更大的價(jià)格自由度,，以充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在資源配置、促進(jìn)競爭,、增進(jìn)效率方面的作用,；同時(shí)還需防止局部鐵路運(yùn)輸企業(yè)對(duì)無替代運(yùn)輸貨主收取高額收益，在判斷壟斷程度時(shí),，美國鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)占優(yōu)的三種情形有參考意義：即運(yùn)價(jià)擬變動(dòng)的鐵路占有運(yùn)輸市場(chǎng)70%以上的運(yùn)量,；運(yùn)價(jià)高于變動(dòng)成本的180%；貨主對(duì)鐵路設(shè)備有大量投資對(duì)鐵路運(yùn)輸有沉沒成本,。
在政企分開目標(biāo)下,，運(yùn)價(jià)管制也應(yīng)體現(xiàn)運(yùn)價(jià)公平合理與運(yùn)輸企業(yè)合理利潤相結(jié)合理念，既促進(jìn)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)與福利的發(fā)展,，又確保企業(yè)的財(cái)務(wù)獨(dú)立性和可持續(xù)性,。為防止部分鐵路運(yùn)輸企業(yè)獲取壟斷利潤，運(yùn)輸成本應(yīng)該明確核算,，鐵路企業(yè)制定并公布成本指數(shù)是實(shí)施運(yùn)價(jià)管制的前提,。對(duì)于外圍虧損線路、收益不充足企業(yè),，可以根據(jù)運(yùn)輸成本指數(shù)制定提價(jià)和政府補(bǔ)貼細(xì)則,，考慮到我國鐵路運(yùn)輸公益性和開發(fā)性更強(qiáng)特征,，收益不充足運(yùn)輸企業(yè)提價(jià)速度應(yīng)更審慎，借鑒美國鐵路收益不充足企業(yè)提價(jià)細(xì)則,，可以規(guī)定3年內(nèi)每年可按高出成本回收指數(shù)
3%—5%速度提價(jià),，但累計(jì)不能超過一個(gè)上限，提價(jià)不能滿足正常收益部分,，由政府或受益方,，包括地方政府來補(bǔ)貼。
由于我國整體社會(huì)處于工業(yè)化,、城市化中期,，鐵路運(yùn)輸對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、集中統(tǒng)一市場(chǎng)形成及社會(huì)福利提升具有正外部性,。因此,，對(duì)于我國鐵路運(yùn)輸問題,，應(yīng)該在加強(qiáng)運(yùn)價(jià)公平合理性監(jiān)管的基礎(chǔ)上,，兼顧運(yùn)價(jià)管制的效率性,。具體而言,，客運(yùn)宜維持統(tǒng)一的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以保持出行權(quán)的公平性,，且鐵路客運(yùn)宜維持低價(jià)位以增進(jìn)民眾福利,。對(duì)于貨運(yùn)，由于貨物供需雙方基本都是市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為,，因此宜進(jìn)一步放松運(yùn)價(jià)管制,。特別是我國鐵路單位運(yùn)價(jià)明顯低于公路和航空，鐵路運(yùn)價(jià)上升也使運(yùn)量難以快速下降,，即需求彈性小,。而鐵路客運(yùn)由于其他運(yùn)輸方式的競爭，以及鐵路客運(yùn)隨著高速鐵路的發(fā)展而供給能力發(fā)生階躍,，需求彈性大,，因而維持客運(yùn)低價(jià)、貨運(yùn)適度提價(jià),，特別是發(fā)達(dá)區(qū)域間貨運(yùn)提價(jià)是符合拉姆齊差別定價(jià)原則的,，對(duì)于社會(huì)福利是有正向貢獻(xiàn)的�,？紤]到目前我國鐵路運(yùn)輸?shù)牡蛢r(jià)位,，我國鐵路運(yùn)價(jià)管制放松后，預(yù)計(jì)運(yùn)價(jià)會(huì)出現(xiàn)一定程度上升,。美國鐵路運(yùn)價(jià)放松管制后總體運(yùn)價(jià)也是先出現(xiàn)上升后呈總體下降特征,。長期看，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)及各種運(yùn)輸方式的競相發(fā)展,，預(yù)計(jì)我國鐵路運(yùn)價(jià)也會(huì)出現(xiàn)先升后降,，這將更利于總體社會(huì)福利的增進(jìn)。
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