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中國鐵路總公司的設(shè)立標志著鐵路行業(yè)政企分開邁出實質(zhì)性步伐,�,？偣境袚澡F路運輸為主業(yè)的企業(yè)職能,，并承擔鐵路安全生產(chǎn)主體責任,。總公司作為國有獨資的鐵路運輸企業(yè),，在提供運輸產(chǎn)品和服務(wù)的同時,，須接受交通運輸部、國家鐵路局的監(jiān)管和行業(yè)管理,。
關(guān)于監(jiān)管或管制,，市場經(jīng)濟國家通行的做法是由監(jiān)管主體依據(jù)法律、法規(guī)對被監(jiān)管主體即企業(yè)或行業(yè)實施的一種干預或糾偏行為,，即管理學意義上的控制,。這種控制是以具體的法律法規(guī)為目標或依據(jù),，對于不符合目標或依據(jù)的企業(yè)行為進行強制性處置或處罰。鐵路是基礎(chǔ)性交通設(shè)施,，鐵路運輸行業(yè)由于其基礎(chǔ)性,、開發(fā)性、外部性,、戰(zhàn)略性以及鐵路網(wǎng)絡(luò)設(shè)施所表征出的自然壟斷屬性,，一直是政府監(jiān)管最早、最多,、放松最晚的行業(yè)之一,。在我國,，由于鐵路運輸在國民經(jīng)濟中具有重要地位,，鐵路又被賦予國民經(jīng)濟大動脈、大眾化交通出行工具的職責,，因此對鐵路行業(yè)的監(jiān)管將是必不可少的一項政府職能或社會職能,。一般的，對鐵路的監(jiān)管或管制又可細分為安全監(jiān)管,、市場監(jiān)管和經(jīng)濟監(jiān)管,，三種監(jiān)管均不可或缺，又互為補充,。
運輸業(yè)攸關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全,，所以安全監(jiān)管是對鐵路運輸最重要的監(jiān)管，這種監(jiān)管不僅體現(xiàn)在安全標準的制定或監(jiān)督落實,，還體現(xiàn)在對安全預防措施實施,、安全管理體系建立以及應(yīng)急響應(yīng)預案編制的監(jiān)督落實。安全監(jiān)管由于專業(yè)性強,，這里不作展開論述,。
市場監(jiān)管側(cè)重于維持市場的充分競爭性，雖然目前中國鐵路總公司幾乎提供全部鐵路運輸服務(wù),，但鐵路客,、貨運輸只占運輸市場份額的29.4%和16.9%，不具有市場占優(yōu)地位,，不具有運輸市場上的壟斷地位,。當然，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,，某些局部區(qū)域可能無替代性運輸方式或其他運輸方式不充分,，鐵路運輸可能在供給上有一定壟斷地位，市場監(jiān)管就要防止壟斷運輸提供商利用壟斷地位來獲取壟斷利潤,�,？紤]到我國鐵路路網(wǎng)尚未完備，公路比鐵路相對來說更遍及，因此,，交通運輸部層面對鐵路暫無必要過多市場監(jiān)管,。鐵路運輸產(chǎn)業(yè)層面，鑒于目前總公司旗下有18個鐵路局和3個專業(yè)運輸公司,，它們均是注冊運輸企業(yè)和法人,，國家鐵路局應(yīng)該創(chuàng)設(shè)內(nèi)部競爭環(huán)境，承擔鐵路運輸企業(yè)的資質(zhì)認定,，鼓勵更多合格市場主體進入鐵路運輸市場,，以此來引入競爭，提高鐵路運輸效率,。當然,，對于偏遠路局或地方虧損支線，在沒有進一步重組整合前,，國家鐵路局應(yīng)監(jiān)督其成本收益管理,，明確和落實國家補貼政策、標準以及實施細則,。
美國鐵路客運由國有鐵路公司Am-trak獨家提供,，盡管有壟斷嫌疑，但發(fā)達的民航及高速公路使美國鐵路客運只占不足
1%的市場份額,，并出現(xiàn)虧損,。這種情形下，美國政府自然無須對Am-trak提出壟斷調(diào)查,，反而平均每年補貼十多億美元,。但對鐵路貨運，管制機構(gòu)卻注意防止壟斷,，保持競爭,，同時還在兼顧它們的規(guī)模經(jīng)濟和競爭力。在美國,，年收入在2.5億美元以上的貨運公司為Ⅰ級貨運商,，1973年美國有73家Ⅰ級貨運商，正是注意到規(guī)模不經(jīng)濟和過度競爭,，美國政府一度積極鼓勵貨運公司兼并,，到2000年銳減為7家（包括2家加拿大公司），市場份額占到2/3,，另有500多家Ⅱ,、Ⅲ級鐵路公司。政府和多數(shù)學者認為現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)集中度兼顧了規(guī)模經(jīng)濟和競爭環(huán)境,，不宜再進行兼并,，因此管制機構(gòu)對橫跨東西的貨運公司兼并非常審慎,，要求合并方充分說明兼并對公眾利益的改善。
經(jīng)濟監(jiān)管主要側(cè)重于運價監(jiān)管,、企業(yè)或行業(yè)利潤監(jiān)管等,。我國鐵路運價標準一直由發(fā)改委核準制定，鐵路企業(yè)幾乎沒有運價自主性,，由此也部分決定了鐵路企業(yè)或行業(yè)利潤率偏低,、收益性不足。從世界范圍看,，鐵路客運在發(fā)達國家已經(jīng)被看作是公共交通的拓展,，是一種具有公共品性質(zhì)的基本品。鐵路客運定低價可以促進基本出行服務(wù)的充分供給,，有利于社會福利提升,，為此，鐵路客運需要補貼,，或來自政府,，如歐美國家,；或來自貨運或運輸多元經(jīng)營,，如俄、印,、中,；而日本則有些特殊，日本本州地形狹長,、人口密集,，再加上極高的出行率使本州三個客運公司實現(xiàn)盈利，但相當大的一部分收入來自“關(guān)聯(lián)事業(yè)”,，即多元經(jīng)營,；而另外三島的三個客運公司則需要經(jīng)營穩(wěn)定基金的補貼來維持運營。歐洲也有細分：德國側(cè)重補貼區(qū)域客運,，長途客運執(zhí)行市場化定價,；法國把普速鐵路看作基本品進行補貼，高等級鐵路運輸更多運用市場定價或效率定價方法,。我國鐵路政企分開后,，定價自主性會增強，運價市場化程度會上升,，對運價的管制也會分化,。凡政府補貼的，運價制定可采用價格聽證制度,；財政不補貼的,，定價權(quán)交由運輸企業(yè),，但仍需要一定的限價監(jiān)管來逐步過渡，因為我國情況比較復雜,，不能完全排除鐵路運輸在局部市場或特定物資運輸上具有占優(yōu)或支配地位,。借鑒美國經(jīng)驗，運價應(yīng)位于可變成本的1—1.8倍區(qū)間內(nèi),，超出此區(qū)間則應(yīng)管制調(diào)查,。此外，為促進鐵路運輸企業(yè)開拓和穩(wěn)定市場,，鼓勵合同運輸,，合同運價可免除管制，由市場主體平等自愿協(xié)商決定,。另外,，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是具有正外部性的產(chǎn)業(yè),，因此即使在自由主義傳統(tǒng)的美國,，農(nóng)業(yè)也受到運價優(yōu)惠。我國也應(yīng)保持并適度加大涉農(nóng)物資運輸?shù)膬?yōu)惠力度,，為此需要相應(yīng)的運價管制,。
未來，隨著我國多種交通運輸方式的競爭和發(fā)展,，以及需求環(huán)境的改變,，運輸買方市場特征逐漸顯現(xiàn)，這就要求給予運輸企業(yè)更大的價格自由度,，以充分發(fā)揮價格機制在資源配置,、促進競爭、增進效率方面的作用,；同時還需防止局部鐵路運輸企業(yè)對無替代運輸貨主收取高額收益,，在判斷壟斷程度時，美國鐵路運輸企業(yè)市場占優(yōu)的三種情形有參考意義：即運價擬變動的鐵路占有運輸市場70%以上的運量,；運價高于變動成本的180%,；貨主對鐵路設(shè)備有大量投資對鐵路運輸有沉沒成本。
在政企分開目標下,，運價管制也應(yīng)體現(xiàn)運價公平合理與運輸企業(yè)合理利潤相結(jié)合理念,，既促進社會整體經(jīng)濟與福利的發(fā)展，又確保企業(yè)的財務(wù)獨立性和可持續(xù)性,。為防止部分鐵路運輸企業(yè)獲取壟斷利潤,，運輸成本應(yīng)該明確核算，鐵路企業(yè)制定并公布成本指數(shù)是實施運價管制的前提,。對于外圍虧損線路,、收益不充足企業(yè),，可以根據(jù)運輸成本指數(shù)制定提價和政府補貼細則，考慮到我國鐵路運輸公益性和開發(fā)性更強特征,，收益不充足運輸企業(yè)提價速度應(yīng)更審慎,，借鑒美國鐵路收益不充足企業(yè)提價細則，可以規(guī)定3年內(nèi)每年可按高出成本回收指數(shù)
3%—5%速度提價,，但累計不能超過一個上限,，提價不能滿足正常收益部分，由政府或受益方,，包括地方政府來補貼,。
由于我國整體社會處于工業(yè)化、城市化中期,，鐵路運輸對于區(qū)域經(jīng)濟增長,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、集中統(tǒng)一市場形成及社會福利提升具有正外部性,。因此,，對于我國鐵路運輸問題，應(yīng)該在加強運價公平合理性監(jiān)管的基礎(chǔ)上,，兼顧運價管制的效率性,。具體而言，客運宜維持統(tǒng)一的定價標準以保持出行權(quán)的公平性,，且鐵路客運宜維持低價位以增進民眾福利,。對于貨運，由于貨物供需雙方基本都是市場主體的經(jīng)濟行為,，因此宜進一步放松運價管制。特別是我國鐵路單位運價明顯低于公路和航空,，鐵路運價上升也使運量難以快速下降,，即需求彈性小。而鐵路客運由于其他運輸方式的競爭,，以及鐵路客運隨著高速鐵路的發(fā)展而供給能力發(fā)生階躍,，需求彈性大，因而維持客運低價,、貨運適度提價,，特別是發(fā)達區(qū)域間貨運提價是符合拉姆齊差別定價原則的，對于社會福利是有正向貢獻的,�,？紤]到目前我國鐵路運輸?shù)牡蛢r位，我國鐵路運價管制放松后,，預計運價會出現(xiàn)一定程度上升,。美國鐵路運價放松管制后總體運價也是先出現(xiàn)上升后呈總體下降特征,。長期看，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級及各種運輸方式的競相發(fā)展,，預計我國鐵路運價也會出現(xiàn)先升后降,，這將更利于總體社會福利的增進。
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