十八大之后,，我國(guó)行政體制改革思路進(jìn)一步理清,，“大部制”呼之欲出。這將是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政體制改革又一次大動(dòng)作,，是“深水區(qū)”的作業(yè)，面臨著四道難題。
首先是權(quán)力整合難,。本屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)組成，除辦公廳外,，共有27個(gè)部門(mén),，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)16個(gè),、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè),、部委管理的國(guó)家局16個(gè),、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，數(shù)量之多,、類(lèi)型之多、分工之細(xì)超過(guò)世界許多國(guó)家,。
這么多機(jī)構(gòu)都是上一波改革的既得利益者,，每個(gè)部委辦局手里都掌控顯赫的權(quán)力，掌管著豐厚的公共管理資源,。實(shí)行大部制,，解決政府機(jī)構(gòu)職能交叉、重疊引發(fā)的政府管理問(wèn)題,，就要從現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)把職能交叉,、重疊的行政資源合并重組，變“九龍治水”為“一龍治水”,。這些交叉,、重疊的職能部門(mén)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，要整合這些行政資源,，就像剝蠶絲一樣,，每一根絲都會(huì)觸動(dòng)一大片官場(chǎng)神經(jīng)，稍有不慎,，不是形成權(quán)力真空,，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊,。大部制下,，相關(guān)幾個(gè)部的權(quán)力重新洗牌，整合到一塊,，既要大刀闊斧,，又要心細(xì)如麻，做到平穩(wěn)過(guò)渡,，無(wú)縫銜接,，無(wú)不是對(duì)改革者的政治智慧和操作水平的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
其次是人員分流難,。在大部制下,，機(jī)構(gòu)減少了，官位勢(shì)必也減少,。這勢(shì)必帶來(lái)人員分流,。而分流人員是歷次機(jī)構(gòu)改革最為棘手的事。畢竟,，公務(wù)員是國(guó)家整體運(yùn)行寶貴的人力資源,，是維護(hù)正常國(guó)家秩序的保障和基礎(chǔ),，公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定,。
若以1998年機(jī)構(gòu)改革人員分流為鑒,，則基本辦法有帶職分流、定向培訓(xùn),、加強(qiáng)企業(yè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)四種,，顯然都有不小的局限性。帶職分流,，就是定編定員后,，超編人員保留職級(jí)，離開(kāi)機(jī)關(guān),。那么保留職級(jí)后到哪里去呢？如果另外設(shè)置一些事業(yè)編制機(jī)構(gòu)或者官辦的中介,、行業(yè)協(xié)會(huì)等消化這部分人員,，搞體外循環(huán)，既增加了改革成本,，又增添了新的“準(zhǔn)”管理機(jī)構(gòu),。定向培訓(xùn)，就是對(duì)離崗公務(wù)員進(jìn)行會(huì)計(jì),、審計(jì),、法律、經(jīng)濟(jì)管理,、教育管理等方面知識(shí)的正規(guī)培訓(xùn),，為走向新的崗位作準(zhǔn)備。這個(gè)渠道僅是權(quán)宜之計(jì),，參加培訓(xùn)的人如果是年輕骨干,，本應(yīng)留在新組建的大部里，如果是“惡補(bǔ)”性質(zhì)的培訓(xùn),，原本“底氣不足”,，培訓(xùn)后又能去哪里呢？而加強(qiáng)企業(yè),，就是選調(diào)定向培訓(xùn)后的人員首先充實(shí)工商企業(yè),、金融企業(yè)，以及財(cái)稅,、政法,、市場(chǎng)管理等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，文化,、教育,、衛(wèi)生等單位和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)中介組織,。這又使上述這些機(jī)構(gòu)人員膨脹。至于優(yōu)化結(jié)構(gòu),，就是通過(guò)人員分流,，調(diào)整政府和企業(yè)、機(jī)關(guān)和基層人員的年齡結(jié)構(gòu),、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu),，達(dá)到優(yōu)化組合，全面提高公務(wù)員隊(duì)伍和基層工作人員的整體素質(zhì),。這一點(diǎn)是機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵,。
1998年的機(jī)構(gòu)改革，人員分流大多流產(chǎn),。因此,，機(jī)構(gòu)改革人員分流的方法恐怕不可再繼續(xù)沿用，而需要謀劃新的分流方式,。
再次是機(jī)制磨合難,。追蹤溯源，大部制組織架構(gòu)設(shè)想并非是機(jī)制上的創(chuàng)新,。早在上世紀(jì)50年代,，已有國(guó)家經(jīng)委這樣的大部委設(shè)立；2003年國(guó)家設(shè)立商務(wù)部,，就是將原外經(jīng)貿(mào)部,、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部以及原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建之舉,，可以視作大部制的“熱身”,。一個(gè)整合了不同部門(mén)利益的強(qiáng)勢(shì)大部委，可打破現(xiàn)有部門(mén)利益格局,，消解部門(mén)之間挈肘因素,，壓制部門(mén)利益追求沖動(dòng)，從更宏觀和科學(xué)的角度進(jìn)行政策決策,、執(zhí)行和監(jiān)督,。
可是，專(zhuān)家們擔(dān)心,，大部制不是簡(jiǎn)單地等同于部門(mén)拼湊,，而應(yīng)有更深刻的理念跟進(jìn)。過(guò)去的大部委運(yùn)行之所以不盡如人意,，原因就在于與舊有的行政思維過(guò)多妥協(xié),。新的大部委理應(yīng)具有新的執(zhí)政內(nèi)涵，避免以新“大”代替過(guò)去的舊“大”。
大部制絕非幾個(gè)“小部”的簡(jiǎn)單疊加,，如果是那樣的話,，在大部制下，原來(lái)的“部”降格為“司”,，但手中的權(quán)沒(méi)有變,，仍然行使過(guò)去“部”的職權(quán)，改革就沒(méi)有意義,。在大部制下,，機(jī)構(gòu)內(nèi)部、外部,，上下之間的磨合,，與上級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置如何對(duì)接，怎樣才能不重復(fù),、不重疊等等,，都是改革非得解決不可的問(wèn)題。
此外,，還有運(yùn)行監(jiān)督難,。實(shí)行大部制管理后，權(quán)力和財(cái)力勢(shì)必更加集中,，一個(gè)部門(mén)的權(quán)力更大了,，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制,，能不能有效遏制部門(mén)利益,，怎樣防止因權(quán)力過(guò)度集中而產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素,。
大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置,，有可能通過(guò)改變組織形態(tài)來(lái)抑制部門(mén)職能交叉、政出多門(mén),、相互扯皮的問(wèn)題,。但也有人擔(dān)心，大部制改革也可能把分散的部門(mén)利益,，積聚為集中的部門(mén)利益,。如果某部門(mén)變?yōu)橐粋�(gè)權(quán)力很大的超級(jí)部門(mén)，難免“尾大不掉”,，對(duì)它監(jiān)督恐怕會(huì)更加困難,。
無(wú)疑，如何建立健全決策權(quán),、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是大部制改革最為關(guān)鍵之舉。