還有幾天的時(shí)間,，備受矚目的全國兩會(huì)又將在北京召開,。近日,，人民日?qǐng)?bào)與人民網(wǎng)聯(lián)合推出兩會(huì)“十大熱點(diǎn)問題調(diào)查”，結(jié)果顯示,，從2010年“養(yǎng)老保險(xiǎn)”首次成為關(guān)注熱詞排行第一,，到今年,，有關(guān)社會(huì)保障的話題已經(jīng)連續(xù)四年獨(dú)占鰲頭,，其中98%網(wǎng)民贊成廢除養(yǎng)老雙軌制,。
對(duì)此，中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長,、世界社保研究中心主任鄭秉文研究員認(rèn)為,，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金問題引發(fā)的不公已成為阻礙其他社保制度改革的第一攔路虎。2012年的延遲退休年齡,、隱性債務(wù)問題,、投資體制改革,、事業(yè)單位改革等之所以都無疾而終，就是因?yàn)槔习傩諏?duì)這件事不滿意,。如果不對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金進(jìn)行改革,，社會(huì)保障制度的其他任何改革都不可能推進(jìn)。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：近幾年,，在多數(shù)調(diào)查機(jī)構(gòu)所做的兩會(huì)前調(diào)查中，與社會(huì)保障相關(guān)的問題都名列前茅,，這說明老百姓非常關(guān)注切身利益,。那么您對(duì)現(xiàn)有社保制度的總體評(píng)價(jià)如何？
鄭秉文：對(duì)于社會(huì)保障制度的評(píng)價(jià),，學(xué)界的看法不太一致,，但就成績而言，主要是四方面：第一,，基本完成初級(jí)階段的社會(huì)保障制度的立法框架,，《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式出臺(tái)；第二,，制度上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋,；第三，社�,；鹨�(guī)模翻了幾番,，五險(xiǎn)基金從10年前的2000多億增加到現(xiàn)在的3萬多億，支付能力大大提高,；第四,，覆蓋人數(shù)與10年前相比翻了幾番，五險(xiǎn)合在一起達(dá)到15.3億人次,。例如,，2002年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面僅為8200萬人,，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋5500萬人,，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋9400萬人，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋440萬人,，工傷保險(xiǎn)覆蓋4400萬人,，生育保險(xiǎn)3500萬人；但截至2011年底,，上述六項(xiàng)基本保險(xiǎn)制度的覆蓋面就上升到2.8億人,，3.2億人，4.7億人,，1.4億人,，1.8億人和1.4億人,。
中國的社會(huì)保障制度在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有獨(dú)特的地位，比如配合國企改革,，為國企改革立下汗馬功勞,，沒有社保制度就不能建立起現(xiàn)代企業(yè)制度；再如,，成功抵御了2008年國際金融危機(jī),，社保制度首次作為一個(gè)社會(huì)政策和反周期的工具成為政府的組合拳之一；最后,，為拉動(dòng)內(nèi)需和轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式做出了自己應(yīng)有的貢獻(xiàn),。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：社會(huì)保障制度為保障人民生活發(fā)揮了重要作用，其貢獻(xiàn)有目共睹,。今天,，老百姓對(duì)其關(guān)注度如此越來越高，說明仍有待完善之處,，您認(rèn)為,，目前問題出在哪里？
鄭秉文：我認(rèn)為可以歸納為四方面：
第一,，重當(dāng)期支付,，輕長期制度建設(shè)。雖然過去9年政府每年都上調(diào)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金10%,，但是,，始終沒有建立一個(gè)正常的待遇調(diào)節(jié)機(jī)制。再如,，過去10年貫穿全部的是做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn),，到現(xiàn)在沒有任何進(jìn)展，反而出現(xiàn)空賬額越來越大的尷尬局面,，始終沒有找到一個(gè)治本的辦法,。還有，隨著人口老齡化加劇,，隱性債務(wù)問題將越發(fā)嚴(yán)峻,，可是制度對(duì)策上沒有任何有效措施，只是滿足于當(dāng)期能夠發(fā)放養(yǎng)老金等等,。決策部門應(yīng)花些精力,，在長期的制度建設(shè)上下一番功夫，完善制度建設(shè),，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。
第二，重融資補(bǔ)貼,，輕投資保值增值,。以1997年國務(wù)院26號(hào)文為標(biāo)志的我國社保制度建立起來之后,，政府的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，從1998年的24億增加到2011年的2272億,，占GDP的比重也從0.03%提高到0.42%,。10多年來，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付合計(jì)已達(dá)1.3萬億,，而2011年的全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額是1.95萬億,，也就是說一大半的余額是由財(cái)政補(bǔ)貼積淀形成的，這近2萬億的余額都放在銀行里,，等于將1.3萬億元的財(cái)政性資金轉(zhuǎn)換到銀行里,，而不到2%的年利率在很多年份都大大低于CPI增幅。這也就意味著社�,；鹄塾�(jì)余額規(guī)模越大,，損失就越大,，給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革帶來巨大壓力,。
第三，重國家干預(yù),，輕市場作用,。1991年國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號(hào))規(guī)定，建立多層次社保制度,，但是20多年來,，多層次始終沒有真正建立起來，“三條腿的板凳”至今仍然嚴(yán)重瘸腿,，只有第一條腿好用,，第二條腿的企業(yè)年金是瘸腿的，只有3000多億,，第三條腿的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)也發(fā)展不起來,。
企業(yè)年金是典型的市場化的養(yǎng)老保障體系。企業(yè)年金不發(fā)達(dá),，說明一國的社保體系,、社保因素不發(fā)達(dá)。
第四,，重私人部門,，輕機(jī)關(guān)事業(yè)單位。2008年的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署5省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點(diǎn),，發(fā)布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》,。但是，至今5年過去了,，這五省市仍處于事業(yè)單位分類改革階段,。事業(yè)單位不改革,，機(jī)關(guān)公務(wù)員改革更將遙遙無期。
事業(yè)單位養(yǎng)老金問題,，已成為全社會(huì)廣泛批評(píng)的一個(gè)社保軟肋,，去年和前年進(jìn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革夭折，其重要批評(píng)就來自網(wǎng)絡(luò)對(duì)社保不公平和雙軌制的激烈批評(píng),。
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機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金問題成改革第一攔路虎 |
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：既然問題已經(jīng)找到,，您認(rèn)為，未來改革的重點(diǎn)在什么地方,？
鄭秉文：我非常同意十八大報(bào)告提出的,，“社會(huì)保障體系的重點(diǎn)是增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性,、保證可持續(xù)性”,。
公平性有兩層含義，即制度外公平性和制度內(nèi)公平性,；前者指農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員長期不能加入到制度內(nèi),；后者指不同制度間、同一制度里不同人群或同一人群的不同年齡段的公平性問題,。其中,，不同制度間公平性指城鄉(xiāng)之間、私人部門與公共部門之間,、東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的問題,，其中企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公平性問題最為突出，養(yǎng)老金雙軌制已經(jīng)成為“兩會(huì)”前社會(huì)關(guān)注度第一的社會(huì)問題,。
機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金問題已成為阻礙其他所有社保改革的第一攔路虎,，去年的提高退休年齡、測算隱性債務(wù),、投資體制改革,、事業(yè)單位改革之所以很難進(jìn)行下去，就是因?yàn)槔习傩斩家赃@件事為口實(shí),。事業(yè)單位改革是平等的一個(gè)標(biāo)志,，如果不對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金進(jìn)行改革，社會(huì)保障制度的其他任何改革都不可能推進(jìn),。
所謂流動(dòng)性,，也就是“便攜性”，中國社保制度的便攜性存在三方面問題：第一,，財(cái)政分灶吃飯和統(tǒng)籌層次低下等原因造成的地域割據(jù),；第二，制度碎片化導(dǎo)致的不同制度之間的便攜性困境,，比如公共部門與私人部門之間,，城鄉(xiāng)之間等,；第三，沒有建立一個(gè)全國統(tǒng)一的社保電子平臺(tái),。由于這三方面原因,，盡管2009年12月國務(wù)院頒發(fā)了66號(hào)文《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，要求城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度內(nèi)不同地區(qū)不同省份轉(zhuǎn)移時(shí)可以接續(xù),，但是執(zhí)行起來困難極大,，還是手工操作，等于“打路條”,。
可持續(xù)性是社保制度的第一命題,。但是從2011年的數(shù)字來看，財(cái)務(wù)可持續(xù)性存在諸多問題,。例如,，就收不抵支的省份數(shù)量來說，雖然從2002年的29個(gè)下降到2011年的14個(gè),，但收支缺口卻從2002年的400億提高到2011年的767億,。也就是說，對(duì)收不抵支的省份要進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,，而轉(zhuǎn)移支付沉淀下來成為社�,；鸬睦鄯e結(jié)余以后,，因?yàn)橥顿Y體制落后,，只能存在銀行，造成收益率低,，保值增值風(fēng)險(xiǎn)加大,，最終造成巨大浪費(fèi)。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：既然您也同意未來改革的重點(diǎn)要放在公平性,、流動(dòng)性(便攜性)和可持續(xù)性上面,，接下來應(yīng)如何改？
鄭秉文：未來五年的社保改革非常關(guān)鍵,。擇其要,，我提出四點(diǎn)建議：
第一，盡快啟動(dòng)事業(yè)單位和公務(wù)員改革,，增強(qiáng)公平性,。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革晚改不如早改，越晚越不可能改,。
第二,，行政人員成本列入基金成本，擴(kuò)大社保隊(duì)伍,。目前全國15萬社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政成本完全由各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé),，這極大地限制了經(jīng)辦隊(duì)伍規(guī)模的擴(kuò)大,，編制和撥款成為兩個(gè)瓶頸，于是,，面對(duì)社保險(xiǎn)種不斷增加,、覆蓋人口的成倍增加、參保人次的不斷翻番,，社保制度的投入上去了,，但管理卻又可能跌下來，一線社保服務(wù)站的人員身份有很多種,，不能滿足實(shí)際需要,。如果將全國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行業(yè)的成本統(tǒng)一納入到社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政成本之中，既可解決資金費(fèi)用的來源,，也可根據(jù)人員負(fù)荷比解決人員缺乏問題,。
第三，調(diào)整各項(xiàng)參數(shù),，提高制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性,，著手制定一個(gè)調(diào)整制度參數(shù)的方案。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括三個(gè)重要參數(shù)：替代率,、繳費(fèi)率和贍養(yǎng)率,。在這三大參數(shù)中，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率已經(jīng)很高,，企業(yè)的負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重,，再提高無異于殺雞取卵；替代率也不可能再動(dòng)了,，再調(diào)低已沒有空間,。所以，目前只有贍養(yǎng)率這個(gè)參數(shù)可調(diào),。
中國是世界上老齡化最嚴(yán)重的國家之一,，在未來40年和90年里將僅次于日本、德國和西班牙,；在金磚國家中,，中國老齡化是最嚴(yán)重的。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性狀況的緊迫性比希臘還要嚴(yán)峻,。
既然繳費(fèi)率和替代率已無調(diào)整空間,，就只有贍養(yǎng)率可以通過調(diào)整退休年齡來予以調(diào)節(jié)。歐洲很多發(fā)達(dá)國家通過提高退休年齡來稀釋贍養(yǎng)率,，這已成為一個(gè)普遍的做法,。
歐洲很多國家都將退休年齡提高到65歲或67歲，并且女性退休年齡趨于與男性相同。目前中國女工50歲退休,，男工60歲退休,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的平均退休年齡，而壽命預(yù)期則相差不多,。但是,，在剛剛過去的2012年，中國互聯(lián)網(wǎng)上經(jīng)歷了一次史上討論最為激烈的關(guān)于退休年齡是否延長的大討論,；事實(shí)上,，這樣的討論已經(jīng)出現(xiàn)過幾次，反對(duì)的聲音一次比一次高,，2012年只不過達(dá)到極致而已,。這說明，在退休制度雙軌制等公平問題一時(shí)難以解決的條件下,，延遲退休年齡的討論中出現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位和公務(wù)員退休制度的激烈抨擊是必然的,。可以說,，提高退休年齡已成為一個(gè)十分敏感的社會(huì)問題,。調(diào)整制度贍養(yǎng)率可以學(xué)習(xí)某些經(jīng)濟(jì)體實(shí)行的參保人自己選擇退休時(shí)點(diǎn)的辦法。
例如,，我國臺(tái)灣地區(qū)“公務(wù)員”制度目前采取的是“85制”,，即實(shí)際年齡和繳費(fèi)年限相加達(dá)到85年時(shí)即可達(dá)到法定退休條件。目前,，臺(tái)灣地區(qū)正在進(jìn)行一場變革,，網(wǎng)絡(luò)大討論的內(nèi)容就包括退休年齡問題，其中有意見認(rèn)為,，由于老齡化的原因,，為提高公務(wù)員養(yǎng)老基金的支付能力,，建議提高到“90制”,；并且，建議將教育部門人員的“75制”提高到“80制”或“85制”,。在中國大陸,，采取這種辦法等于把參保人的退休決策權(quán)交給了本人，從而可以避免由于簡單提高法定退休年齡而導(dǎo)致的激烈反對(duì)和由此帶來的劇烈社會(huì)震動(dòng),。
第四,，加大引入市場因素的力度，大力發(fā)展第二支柱的企業(yè)年金和第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品,。既可提高退休群體的收入水平,，有利于和諧社會(huì)建設(shè)，又可提高消費(fèi)信心,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,；既可緩解作為第一支柱的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力,，又可發(fā)育培養(yǎng)企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的市場，有利于金額市場發(fā)展,，形成良性循環(huán),。
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提高統(tǒng)籌層次改革統(tǒng)賬結(jié)合制度 |
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：您剛剛談到了未來五年的改革路徑，那么更長遠(yuǎn)的改革,，十年或者十五年還有哪些深層次問題需要解決,？
鄭秉文：我還有一個(gè)未來十年的改革思路。
我國社保制度改革有兩個(gè)領(lǐng)域必須要面對(duì)：第一,，提高統(tǒng)籌層次,。1991年的“國發(fā)33號(hào)”早就指出，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū),，要積極創(chuàng)造條件,，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”,；但是,，23年過去了，提高統(tǒng)籌層次的文件頒發(fā)了無數(shù),，只有北京,、上海、天津,、陜西四省實(shí)現(xiàn)了真正的省級(jí)統(tǒng)籌,。
在保留目前的制度結(jié)構(gòu)和制度目標(biāo)不變的前提下，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌可分三個(gè)步驟逐步實(shí)現(xiàn)：
一是經(jīng)過幾年準(zhǔn)備,，在“十二五”期末即2015年,，實(shí)行做實(shí)賬戶試點(diǎn)省份的個(gè)人賬戶資產(chǎn)的全國統(tǒng)一投資管理；二是在“十三五”期間,，例如2016年實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌部分的真正省級(jí)管理水平,，這是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的初級(jí)階段和準(zhǔn)備階段；三是在2020年完成各項(xiàng)制度準(zhǔn)備工作,，社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)現(xiàn)全國水平的統(tǒng)一管理,。這是一個(gè)漸進(jìn)的改革進(jìn)程，即從容易(個(gè)人賬戶)到復(fù)雜(社會(huì)統(tǒng)籌),、由省級(jí)(統(tǒng)籌部分)到全國,，逐一克服來自地方政府有可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，采取的手段包括行政的,、命令的,、協(xié)商的、妥協(xié)的、財(cái)政的,、機(jī)制的等不同組合,，旨在理順財(cái)政“分灶吃飯”及其財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度,。
第二,，對(duì)統(tǒng)賬結(jié)合制度實(shí)施再改革。中國的統(tǒng)賬結(jié)合制度已走到盡頭,。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是新農(nóng)保,、事業(yè)單位和公務(wù)員、城鎮(zhèn)居保中的基本制度,，這個(gè)制度不健康必將導(dǎo)致其他制度失去根基,。這個(gè)基本制度目前存在極大問題，主要就是統(tǒng)賬結(jié)合帶來的困境,。
我國社保記賬額在2006年是1萬億,，2011年是2.5萬億，空賬額2007年是1萬億,，現(xiàn)在是2.2萬億,。而做實(shí)的有多少？2007年是700億,，到2011年也只有2703億,。為什么表現(xiàn)如此不盡如人意？主要是因?yàn)�,，這需要天量資金,，而完全依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)在無法做實(shí),。但是由于投資體制落后,，收益率低下，各級(jí)政府做實(shí)的積極性實(shí)在不高,，甚至,，出于資金運(yùn)用效率的考慮，上海已經(jīng)停滯好幾年了,，遼寧已經(jīng)透支使用賬戶資金用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放三,、四年了。所以,，我建議順勢把它改成NDC(名義賬戶制)。我們做過測算,，如果改為NDC,，到2070年效果是非常好的。NDC在中國是適合的，可以應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī),，其實(shí)質(zhì)是待遇水平與壽命預(yù)期掛起鉤來,。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：您剛才提到了近期和長遠(yuǎn)的改革方向和目標(biāo)，您認(rèn)為,，2013年改革可以從哪些方面入手,？
鄭秉文：考慮到可以立即上手的原因，2013年改革可以從3方面入手：
第一,，盡快進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革,，提高制度公信力。2011年2月—2012年2月,，政府部門曾經(jīng)多次嘗試進(jìn)行社保改革,，只不過后來由于網(wǎng)絡(luò)上的激烈反對(duì)而暫時(shí)放下，今年應(yīng)該盡快撿起來,。尤其是去年,，正是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)上的某些言論阻止了社保基金投資體制改革的正常進(jìn)程,。
第二,，建議有關(guān)部門盡快做一個(gè)官方的隱性債務(wù)測算。社會(huì)保障制度改革走到今天,，做出準(zhǔn)確債務(wù)測算非常有必要,，否則，連隱性債務(wù)是多少都不知道,，如何校正和設(shè)計(jì)制度參數(shù),？如果政府自己不做，就應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)人士和學(xué)者來做,。2012年社會(huì)保障領(lǐng)域的一件大事是“18.3萬億缺口風(fēng)波”,。其實(shí)，這肯定是隱性債務(wù),。
第三,，建議在全國建立一個(gè)統(tǒng)一的電子平臺(tái)，并將之列入基金成本預(yù)算當(dāng)中,。這樣做既可部分地減少基金保值增值的壓力,，擴(kuò)大支出范圍，又可急制度建設(shè)之所急,，為盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌做出硬件準(zhǔn)備,；既可節(jié)省各級(jí)財(cái)政支出，使之用于刀刃上,，又可使之符合國際慣例,，為建立一個(gè)公共財(cái)政體系邁出重要的一步,。