近兩年冬天長時間,、大范圍的重污染天氣,，使得學(xué)界重燃對《大氣污染防治法》的熱議，而該法修訂草案稿在2010年1月由環(huán)保部報國務(wù)院法制辦后，兩三年間一直處于“排期”狀態(tài),。面對“單行法不能定得太細”、“一些環(huán)保觀念和政策需要在成熟時才能寫入該法”的質(zhì)疑聲,，參與本輪修訂的中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所常紀文教授直言：“不具有可操作性的法律不是‘善法’,。”他呼吁,，中國的現(xiàn)實往往是“事故推動立法”或“污染推動立法”,，這種狀況亟須改變。
霧霾成為這個冬季的熱詞,。中國近期天氣情況的圖片和數(shù)據(jù),，讓人想起上世紀四五十年代的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，以及1952年的倫敦煙霧事件,。春節(jié)剛過,，霧霾在中國東部一些地區(qū)卷土重來。這又一次提醒人們,，治理空氣污染面臨嚴峻形勢,。圖為北京東四環(huán)附近的一座煙囪。資料照片 |
《經(jīng)濟參考報》：作為全程參與本輪《大氣污染防治法》修訂的環(huán)境法學(xué)專家,，能否介紹一下,，該法對包括PM2.5在內(nèi)的細顆粒物排放控制有何重點方向？您認為控制細顆粒物排放的有力抓手是什么,？
常紀文：這次《大氣污染防治法》修訂稿對居民家庭和餐飲行業(yè)排放的油煙,、建筑工地排放的揚塵、燃煤鍋爐,、工業(yè)企業(yè),、汽車尾氣排放的煙粉塵等污染源排放控制都做出了規(guī)定。
《經(jīng)濟參考報》：目前,，歐盟,、美國和加拿大的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作走在世界前列，其中，又以歐盟做得最為出色,。您能否介紹下歐盟經(jīng)驗,？
常紀文：我國的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控仍然處在污染控制階段，而歐盟早已超越了這一階段,，進入大氣質(zhì)量改善階段,。
歐盟加強區(qū)域大氣環(huán)境保護工作，首先考慮的是定期制定包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標和措施的歐共體環(huán)境行動規(guī)劃,，如2001年第六個行動規(guī)劃就要求歐盟制定有關(guān)空氣質(zhì)量的實施戰(zhàn)略,。由于這一行動規(guī)劃屬于政策性的文件，它需要條例,、指令等立法予以實施,。為此，歐盟制定了一系列包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施在內(nèi)的空氣保護立法,。歐盟各成員國將上述大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的法律或者法令予以貫徹落實,。
《經(jīng)濟參考報》：與歐盟相比，我國的大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控立法體系存在哪些缺陷,？
常紀文：一是高效力層次的大氣環(huán)境保護立法少，而且《環(huán)境保護法》過于陳舊,，不適應(yīng)目前的形勢需要,。
二是立法的協(xié)同性差，很多由國家環(huán)境保護部門制定的有利于保護區(qū)域大氣環(huán)境的規(guī)章,，難以得到其他部門的立法響應(yīng),。
三是現(xiàn)行大氣污染防治法律仍然側(cè)重于點源控制，沒有設(shè)立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的章節(jié),，缺乏以大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控為主題的專門條例,。灰霾治理光靠北京一個城市付出努力遠遠不夠,，天津,、河北、內(nèi)蒙古,、山西都要聯(lián)合采取措施,。
四是現(xiàn)行立法仍然側(cè)重于對傳統(tǒng)大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規(guī)定不足,，對導(dǎo)致酸雨污染的氮氧化物,、對灰霾和光化學(xué)煙霧的排放控制規(guī)定還處在初級階段。
五是現(xiàn)行立法沒有把大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上升到保護大氣環(huán)境安全的高度,，因而制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和全局性,。
《經(jīng)濟參考報》：那么具體到法律機制建設(shè)上，我國大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和歐盟相比又有哪些不足,？
常紀文：一是欠缺區(qū)域之間的大氣環(huán)境保護監(jiān)督和法律對抗措施,，現(xiàn)在的公眾參與和公益訴訟規(guī)定渠道狹窄,。和中國的濃度排放控制和總量控制制度相比，歐盟的國家排放上限制度確定了完善的配套措施,，如國家規(guī)劃,、成員國報告制度、委員會報告制度和與第三國合作制度等,，違反區(qū)域控制措施的規(guī)定,，成員國還應(yīng)承擔法律責任。這些措施,，需要通過修訂《大氣污染防治法》予以引進,，建立和完善省際報告制度、省際合作制度,、省際污染補償制度等制度,。
二是缺乏統(tǒng)一的區(qū)域大氣質(zhì)量評價制度，缺乏國家層面的區(qū)域大氣污染補償機制,。與歐盟相比,，我國雖然建立了空氣質(zhì)量評價指標體系，并初步建立了包括PM2.5在內(nèi)的細顆粒物空氣質(zhì)量評價辦法,，但僅限于工作層面,，在法律層面體現(xiàn)還不明顯，而且標準化,、規(guī)范化,、區(qū)域化、協(xié)調(diào)化還存在一定的欠缺,。
三是重點城市大氣環(huán)境保護制度作為一個區(qū)域性大氣污染防治法律制度,，不適用于重點城市以外的其他區(qū)域；在法律層面上缺乏區(qū)域大氣環(huán)境保護的目標機制,，如缺乏各省向國家和其他行政區(qū)域通報污染警戒閾的信息規(guī)定,。
四是信息通告與報告機制不健全，向公眾,、環(huán)境組織,、消費者組織、敏感人群,、相關(guān)衛(wèi)生保健團體通報的制度不健全,。
五是灰霾、光化學(xué)煙霧,、二氧化氮,、氮氧化物的聯(lián)合控制機制還不健全。
《經(jīng)濟參考報》：2010年5月11日，經(jīng)國務(wù)院批準,，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了九部委共同制定的《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》,。2012年9月27日，國務(wù)院批復(fù)了三部門編制的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》,。您怎么看,？
常紀文：顯然，上述文件與單個部門徑自發(fā)布的規(guī)范性文件相比,，更加具有權(quán)威性,、適用普遍性和政策性，但仍然不屬于專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行政法規(guī),，因為按照《立法法》規(guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布”,。而上述文件既不等于國務(wù)院發(fā)布，也不等于國務(wù)院辦公廳發(fā)布,，效力等級充其量僅屬于行政規(guī)章,。此外，和歐盟相比,，我國的工作目標制度和機制的行政管控性明顯,，忽視了司法機關(guān)的責任追究作用。
《經(jīng)濟參考報》：上述規(guī)劃范圍為京津冀,、長三角,、珠三角地區(qū)(簡稱“三區(qū)”)，以及遼寧中部,、山東、武漢及其周邊,、長株潭,、成渝、海峽西岸,、山西中北部,、陜西關(guān)中、甘寧,、新疆烏魯木齊城市群(簡稱“十群”),。在其中又劃分出包括47個城市在內(nèi)的重點控制區(qū)。這和歐盟有何不同,？
常紀文：歐盟相關(guān)指令要求,，各成員國在其領(lǐng)域建立“區(qū)”、“塊”兩個基本管理區(qū)域,，空氣質(zhì)量評價和空氣質(zhì)量管理應(yīng)在所有區(qū)內(nèi)和塊內(nèi)實行,。可以說，“區(qū)”,、“塊”遍及歐盟各成員國領(lǐng)土范圍,，而中國的區(qū)域管理范圍目前只能是大氣污染防治重點區(qū)域，以及其中的重點控制區(qū),。兩者相比,，前者比后者覆蓋的范圍要大得多。由于區(qū)域大氣環(huán)境評價與管理不是針對哪個城市進行的,，而是針對區(qū)域大氣環(huán)境特質(zhì)進行的,，因此前者的設(shè)立要科學(xué)得多。
正是因為認識到了立法差距,，我國正在借鑒歐盟,、美國、加拿大等發(fā)達國家或者地區(qū)的上述立法經(jīng)驗,，特別是歐盟的立法經(jīng)驗,，修訂《大氣污染防治法》。修訂的一個特點是考慮設(shè)置專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控章節(jié),。由于制度和機制的法律改革,，一般需要先以“指導(dǎo)意見”或者“建議”的形式試點，再把試點的經(jīng)驗和教訓(xùn)進行歸納,，然后在法律修訂時上升到法律制度的層面予以確認和推廣,。
《經(jīng)濟參考報》：有的立法參與者認為，一些大氣污染防治的觀念和政策是從發(fā)達國家引進的,，在中國全面推廣還太超前,，還沒有經(jīng)過充分的實踐檢驗，不建議將其納入本輪修訂后的《大氣污染防治法》,。您怎么看,？
常紀文：早在2005年，《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出：“經(jīng)濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào),�,！敝袊淖趾苤v究的，誰跟誰相協(xié)調(diào),，體現(xiàn)的是誰配合誰的問題,。因此，這句話實際上體現(xiàn)了“環(huán)境優(yōu)先原則”,。中國經(jīng)濟發(fā)展到今天這樣的體量,，速度已經(jīng)不是第一位的了。
PM2.5已經(jīng)構(gòu)成對中國經(jīng)濟含金量的考驗,。中國已經(jīng)進入了注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的新階段,，企業(yè)再不能只顧自身的利潤最大化而讓老百姓喝臟水,、吸臟空氣，中國已經(jīng)不得不轉(zhuǎn)方式,、調(diào)結(jié)構(gòu)了,。任何以現(xiàn)狀為由拒絕推動環(huán)境保護改革的觀念，都是不可接受的,。
還有的企業(yè)抱怨,，說大氣污染防治會增加企業(yè)的環(huán)保成本，增加企業(yè)的環(huán)境負擔,，這實際上變成了有關(guān)利益集團向中央和地方財政伸手要錢的借口——我國油價比國外高得多,，我不相信中石油、中石化升級油品質(zhì)量就會虧本,。
按道理說,，立法機關(guān)應(yīng)當未雨綢繆，但中國的現(xiàn)實往往是“事故推動立法”或“污染推動立法”,。沒爆發(fā)重特大環(huán)境事故,，沒產(chǎn)生大規(guī)模環(huán)境污染，大氣污染問題往往引不起足夠的重視,�,！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喭潜焕习傩諣恐亲幼撸@種狀況要改變,。
《經(jīng)濟參考報》：您認為下一階段的《大氣污染防治法》修訂應(yīng)該如何進一步治理PM2.5,？
常紀文：首先，交通擁堵也是造成灰霾天的元兇之一,。本來只燒一升油,，一擁堵要燒兩升油；堵車時,，發(fā)動機在怠速狀態(tài)下還會增加尾氣排放,。要從大氣污染防治的高度來看待和解決交通擁堵問題。要優(yōu)化交通管理體系,，如借鑒歐洲經(jīng)驗將狹窄街道改為單行道。與此同時,，要注重提高汽車的燃油經(jīng)濟性和尾氣凈化能力,，做到既節(jié)能又環(huán)保。
其次,，我國城市大氣污染有相當一部分來自居民家庭和餐飲行業(yè)的油煙排放,。北京、上海等大型城市幾乎是一家一個抽油煙機,，把煤氣燃燒產(chǎn)生的煙粉塵往空中吹,。此外,，我國的食用油和抽油煙機的質(zhì)量都比發(fā)達國家差，炒菜過程中的油煙排放量也就比發(fā)達國家多,。這方面的改進措施要在《大氣污染防治法》修訂中有所體現(xiàn),。
再次，一旦重污染天氣爆發(fā),，要在立法上向公務(wù)用車限行下手,，不僅應(yīng)該從目前北京停駛1/3公務(wù)用車擴展至停駛所有公務(wù)用車(執(zhí)法車輛除外)，還應(yīng)在中長期內(nèi)逐步取消省部級以下官員的公務(wù)用車,，實行補貼貨幣化改革——政府部門應(yīng)該為改善空氣質(zhì)量做出垂范,。
最后，北方居民過冬在家穿襯衣或薄毛衣的取暖模式值得商榷,。南方居民在家過冬要穿棉襖,，為什么北方就可以通過燃煤取暖享受高溫，并因此向空氣中排放大量污染物呢,？我建議,，本輪《大氣污染防治法》修訂明確規(guī)定兩點：一是居民家庭取暖借鑒歐洲經(jīng)驗，由固定收費改為按流量收費,，居民出門關(guān)空調(diào)的同時也要關(guān)暖氣,；二是公共場所取暖實施限溫令，室內(nèi)最高溫度不能超過16或18攝氏度,，并借助現(xiàn)階段的能源消費總量控制政策,，對公共場合取暖超額用電實施懲罰性電價。
《經(jīng)濟參考報》：環(huán)境法學(xué)界還有一種觀點認為,，《大氣污染防治法》與“實施條例”和“指導(dǎo)意見”不同,，不能規(guī)定得太細，您怎么看,？
常紀文：作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》不能在大氣這一方面過多著墨,，這就意味著作為單行法的《大氣污染防治法》必須具有可操作性，不能太過綜合,，太過原則,，太過寬泛。必須借助本輪修訂,，讓行政機關(guān),、企業(yè)、居民個人知道自己必須為大氣污染防治做些什么,。不具有可操作性的法律不是善法,，不解決問題的法律沒必要制定或修訂。
最后我想說,，在中國搞法律,，要相信政府的力量,。政府一旦重視起來，很多事情是雷厲風(fēng)行的,。在重污染天氣爆發(fā)之下的限行,、限產(chǎn)等非常規(guī)手段之外，法律可以提供制度化,、利長遠的有力保障,。