近兩年冬天長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的重污染天氣，使得學(xué)界重燃對(duì)《大氣污染防治法》的熱議,，而該法修訂草案稿在2010年1月由環(huán)保部報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦后,，兩三年間一直處于“排期”狀態(tài)。面對(duì)“單行法不能定得太細(xì)”、“一些環(huán)保觀念和政策需要在成熟時(shí)才能寫(xiě)入該法”的質(zhì)疑聲,，參與本輪修訂的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所常紀(jì)文教授直言：“不具有可操作性的法律不是‘善法’,。”他呼吁,，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)往往是“事故推動(dòng)立法”或“污染推動(dòng)立法”,，這種狀況亟須改變。
霧霾成為這個(gè)冬季的熱詞,。中國(guó)近期天氣情況的圖片和數(shù)據(jù),，讓人想起上世紀(jì)四五十年代的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，以及1952年的倫敦?zé)熿F事件,。春節(jié)剛過(guò),，霧霾在中國(guó)東部一些地區(qū)卷土重來(lái)。這又一次提醒人們,，治理空氣污染面臨嚴(yán)峻形勢(shì),。圖為北京東四環(huán)附近的一座煙囪。資料照片 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：作為全程參與本輪《大氣污染防治法》修訂的環(huán)境法學(xué)專(zhuān)家,，能否介紹一下,，該法對(duì)包括PM2.5在內(nèi)的細(xì)顆粒物排放控制有何重點(diǎn)方向？您認(rèn)為控制細(xì)顆粒物排放的有力抓手是什么,？
常紀(jì)文：這次《大氣污染防治法》修訂稿對(duì)居民家庭和餐飲行業(yè)排放的油煙,、建筑工地排放的揚(yáng)塵、燃煤鍋爐,、工業(yè)企業(yè),、汽車(chē)尾氣排放的煙粉塵等污染源排放控制都做出了規(guī)定。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：目前,，歐盟,、美國(guó)和加拿大的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作走在世界前列，其中,，又以歐盟做得最為出色,。您能否介紹下歐盟經(jīng)驗(yàn)？
常紀(jì)文：我國(guó)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控仍然處在污染控制階段,，而歐盟早已超越了這一階段,，進(jìn)入大氣質(zhì)量改善階段。
歐盟加強(qiáng)區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)工作,，首先考慮的是定期制定包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)和措施的歐共體環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃,，如2001年第六個(gè)行動(dòng)規(guī)劃就要求歐盟制定有關(guān)空氣質(zhì)量的實(shí)施戰(zhàn)略。由于這一行動(dòng)規(guī)劃屬于政策性的文件,，它需要條例,、指令等立法予以實(shí)施,。為此，歐盟制定了一系列包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施在內(nèi)的空氣保護(hù)立法,。歐盟各成員國(guó)將上述大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)的法律或者法令予以貫徹落實(shí),。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：與歐盟相比，我國(guó)的大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控立法體系存在哪些缺陷,？
常紀(jì)文：一是高效力層次的大氣環(huán)境保護(hù)立法少,，而且《環(huán)境保護(hù)法》過(guò)于陳舊，不適應(yīng)目前的形勢(shì)需要,。
二是立法的協(xié)同性差,，很多由國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)制定的有利于保護(hù)區(qū)域大氣環(huán)境的規(guī)章，難以得到其他部門(mén)的立法響應(yīng),。
三是現(xiàn)行大氣污染防治法律仍然側(cè)重于點(diǎn)源控制,，沒(méi)有設(shè)立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的章節(jié)，缺乏以大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控為主題的專(zhuān)門(mén)條例,�,；姻仓卫砉饪勘本┮粋�(gè)城市付出努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，天津,、河北,、內(nèi)蒙古、山西都要聯(lián)合采取措施,。
四是現(xiàn)行立法仍然側(cè)重于對(duì)傳統(tǒng)大氣污染物的防控,，對(duì)臭氧排放控制的規(guī)定不足，對(duì)導(dǎo)致酸雨污染的氮氧化物,、對(duì)灰霾和光化學(xué)煙霧的排放控制規(guī)定還處在初級(jí)階段,。
五是現(xiàn)行立法沒(méi)有把大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上升到保護(hù)大氣環(huán)境安全的高度，因而制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和全局性,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：那么具體到法律機(jī)制建設(shè)上，我國(guó)大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和歐盟相比又有哪些不足,？
常紀(jì)文：一是欠缺區(qū)域之間的大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督和法律對(duì)抗措施,，現(xiàn)在的公眾參與和公益訴訟規(guī)定渠道狹窄。和中國(guó)的濃度排放控制和總量控制制度相比,，歐盟的國(guó)家排放上限制度確定了完善的配套措施,，如國(guó)家規(guī)劃、成員國(guó)報(bào)告制度,、委員會(huì)報(bào)告制度和與第三國(guó)合作制度等,，違反區(qū)域控制措施的規(guī)定，成員國(guó)還應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任,。這些措施,，需要通過(guò)修訂《大氣污染防治法》予以引進(jìn),，建立和完善省際報(bào)告制度、省際合作制度,、省際污染補(bǔ)償制度等制度,。
二是缺乏統(tǒng)一的區(qū)域大氣質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，缺乏國(guó)家層面的區(qū)域大氣污染補(bǔ)償機(jī)制,。與歐盟相比,，我國(guó)雖然建立了空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并初步建立了包括PM2.5在內(nèi)的細(xì)顆粒物空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法,，但僅限于工作層面,，在法律層面體現(xiàn)還不明顯，而且標(biāo)準(zhǔn)化,、規(guī)范化,、區(qū)域化、協(xié)調(diào)化還存在一定的欠缺,。
三是重點(diǎn)城市大氣環(huán)境保護(hù)制度作為一個(gè)區(qū)域性大氣污染防治法律制度,，不適用于重點(diǎn)城市以外的其他區(qū)域；在法律層面上缺乏區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)機(jī)制,，如缺乏各省向國(guó)家和其他行政區(qū)域通報(bào)污染警戒閾的信息規(guī)定,。
四是信息通告與報(bào)告機(jī)制不健全，向公眾,、環(huán)境組織,、消費(fèi)者組織、敏感人群,、相關(guān)衛(wèi)生保健團(tuán)體通報(bào)的制度不健全,。
五是灰霾、光化學(xué)煙霧,、二氧化氮,、氮氧化物的聯(lián)合控制機(jī)制還不健全。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：2010年5月11日,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了九部委共同制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2012年9月27日,，國(guó)務(wù)院批復(fù)了三部門(mén)編制的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》,。您怎么看？
常紀(jì)文：顯然,，上述文件與單個(gè)部門(mén)徑自發(fā)布的規(guī)范性文件相比,，更加具有權(quán)威性、適用普遍性和政策性,，但仍然不屬于專(zhuān)門(mén)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行政法規(guī),，因?yàn)榘凑铡读⒎ǚā芬?guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布”,。而上述文件既不等于國(guó)務(wù)院發(fā)布，也不等于國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布,，效力等級(jí)充其量?jī)H屬于行政規(guī)章,。此外，和歐盟相比,，我國(guó)的工作目標(biāo)制度和機(jī)制的行政管控性明顯,，忽視了司法機(jī)關(guān)的責(zé)任追究作用。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：上述規(guī)劃范圍為京津冀,、長(zhǎng)三角,、珠三角地區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)“三區(qū)”)，以及遼寧中部,、山東,、武漢及其周邊、長(zhǎng)株潭,、成渝,、海峽西岸、山西中北部,、陜西關(guān)中,、甘寧、新疆烏魯木齊城市群(簡(jiǎn)稱(chēng)“十群”),。在其中又劃分出包括47個(gè)城市在內(nèi)的重點(diǎn)控制區(qū),。這和歐盟有何不同？
常紀(jì)文：歐盟相關(guān)指令要求,，各成員國(guó)在其領(lǐng)域建立“區(qū)”,、“塊”兩個(gè)基本管理區(qū)域，空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)和空氣質(zhì)量管理應(yīng)在所有區(qū)內(nèi)和塊內(nèi)實(shí)行,�,？梢哉f(shuō)，“區(qū)”,、“塊”遍及歐盟各成員國(guó)領(lǐng)土范圍,，而中國(guó)的區(qū)域管理范圍目前只能是大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，以及其中的重點(diǎn)控制區(qū),。兩者相比，前者比后者覆蓋的范圍要大得多,。由于區(qū)域大氣環(huán)境評(píng)價(jià)與管理不是針對(duì)哪個(gè)城市進(jìn)行的,，而是針對(duì)區(qū)域大氣環(huán)境特質(zhì)進(jìn)行的，因此前者的設(shè)立要科學(xué)得多,。
正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到了立法差距,，我國(guó)正在借鑒歐盟,、美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家或者地區(qū)的上述立法經(jīng)驗(yàn),，特別是歐盟的立法經(jīng)驗(yàn),，修訂《大氣污染防治法》。修訂的一個(gè)特點(diǎn)是考慮設(shè)置專(zhuān)門(mén)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控章節(jié),。由于制度和機(jī)制的法律改革,，一般需要先以“指導(dǎo)意見(jiàn)”或者“建議”的形式試點(diǎn)，再把試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行歸納,，然后在法律修訂時(shí)上升到法律制度的層面予以確認(rèn)和推廣,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：有的立法參與者認(rèn)為，一些大氣污染防治的觀念和政策是從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)的,，在中國(guó)全面推廣還太超前,，還沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的實(shí)踐檢驗(yàn)，不建議將其納入本輪修訂后的《大氣污染防治法》,。您怎么看,？
常紀(jì)文：早在2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào),�,！敝袊�(guó)文字很講究的，誰(shuí)跟誰(shuí)相協(xié)調(diào),，體現(xiàn)的是誰(shuí)配合誰(shuí)的問(wèn)題,。因此，這句話(huà)實(shí)際上體現(xiàn)了“環(huán)境優(yōu)先原則”,。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天這樣的體量,，速度已經(jīng)不是第一位的了。
PM2.5已經(jīng)構(gòu)成對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)含金量的考驗(yàn),。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的新階段,，企業(yè)再不能只顧自身的利潤(rùn)最大化而讓老百姓喝臟水、吸臟空氣,，中國(guó)已經(jīng)不得不轉(zhuǎn)方式,、調(diào)結(jié)構(gòu)了。任何以現(xiàn)狀為由拒絕推動(dòng)環(huán)境保護(hù)改革的觀念,，都是不可接受的,。
還有的企業(yè)抱怨，說(shuō)大氣污染防治會(huì)增加企業(yè)的環(huán)保成本,，增加企業(yè)的環(huán)境負(fù)擔(dān),，這實(shí)際上變成了有關(guān)利益集團(tuán)向中央和地方財(cái)政伸手要錢(qián)的借口——我國(guó)油價(jià)比國(guó)外高得多，我不相信中石油,、中石化升級(jí)油品質(zhì)量就會(huì)虧本,。
按道理說(shuō),，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，但中國(guó)的現(xiàn)實(shí)往往是“事故推動(dòng)立法”或“污染推動(dòng)立法”,。沒(méi)爆發(fā)重特大環(huán)境事故,，沒(méi)產(chǎn)生大規(guī)模環(huán)境污染，大氣污染問(wèn)題往往引不起足夠的重視,�,！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喭潜焕习傩諣恐亲幼撸@種狀況要改變,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您認(rèn)為下一階段的《大氣污染防治法》修訂應(yīng)該如何進(jìn)一步治理PM2.5,？
常紀(jì)文：首先，交通擁堵也是造成灰霾天的元兇之一,。本來(lái)只燒一升油,，一擁堵要燒兩升油；堵車(chē)時(shí),，發(fā)動(dòng)機(jī)在怠速狀態(tài)下還會(huì)增加尾氣排放,。要從大氣污染防治的高度來(lái)看待和解決交通擁堵問(wèn)題。要優(yōu)化交通管理體系,，如借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)將狹窄街道改為單行道,。與此同時(shí)，要注重提高汽車(chē)的燃油經(jīng)濟(jì)性和尾氣凈化能力,，做到既節(jié)能又環(huán)保,。
其次，我國(guó)城市大氣污染有相當(dāng)一部分來(lái)自居民家庭和餐飲行業(yè)的油煙排放,。北京,、上海等大型城市幾乎是一家一個(gè)抽油煙機(jī)，把煤氣燃燒產(chǎn)生的煙粉塵往空中吹,。此外,，我國(guó)的食用油和抽油煙機(jī)的質(zhì)量都比發(fā)達(dá)國(guó)家差，炒菜過(guò)程中的油煙排放量也就比發(fā)達(dá)國(guó)家多,。這方面的改進(jìn)措施要在《大氣污染防治法》修訂中有所體現(xiàn),。
再次，一旦重污染天氣爆發(fā),，要在立法上向公務(wù)用車(chē)限行下手,，不僅應(yīng)該從目前北京停駛1/3公務(wù)用車(chē)擴(kuò)展至停駛所有公務(wù)用車(chē)(執(zhí)法車(chē)輛除外)，還應(yīng)在中長(zhǎng)期內(nèi)逐步取消省部級(jí)以下官員的公務(wù)用車(chē),，實(shí)行補(bǔ)貼貨幣化改革——政府部門(mén)應(yīng)該為改善空氣質(zhì)量做出垂范,。
最后，北方居民過(guò)冬在家穿襯衣或薄毛衣的取暖模式值得商榷。南方居民在家過(guò)冬要穿棉襖,，為什么北方就可以通過(guò)燃煤取暖享受高溫，并因此向空氣中排放大量污染物呢,？我建議,，本輪《大氣污染防治法》修訂明確規(guī)定兩點(diǎn)：一是居民家庭取暖借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)，由固定收費(fèi)改為按流量收費(fèi),，居民出門(mén)關(guān)空調(diào)的同時(shí)也要關(guān)暖氣,；二是公共場(chǎng)所取暖實(shí)施限溫令，室內(nèi)最高溫度不能超過(guò)16或18攝氏度,，并借助現(xiàn)階段的能源消費(fèi)總量控制政策,，對(duì)公共場(chǎng)合取暖超額用電實(shí)施懲罰性電價(jià)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：環(huán)境法學(xué)界還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，《大氣污染防治法》與“實(shí)施條例”和“指導(dǎo)意見(jiàn)”不同,，不能規(guī)定得太細(xì)，您怎么看,？
常紀(jì)文：作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》不能在大氣這一方面過(guò)多著墨,，這就意味著作為單行法的《大氣污染防治法》必須具有可操作性，不能太過(guò)綜合,，太過(guò)原則,，太過(guò)寬泛。必須借助本輪修訂,，讓行政機(jī)關(guān),、企業(yè)、居民個(gè)人知道自己必須為大氣污染防治做些什么,。不具有可操作性的法律不是善法,，不解決問(wèn)題的法律沒(méi)必要制定或修訂。
最后我想說(shuō),，在中國(guó)搞法律,，要相信政府的力量。政府一旦重視起來(lái),，很多事情是雷厲風(fēng)行的,。在重污染天氣爆發(fā)之下的限行、限產(chǎn)等非常規(guī)手段之外,，法律可以提供制度化,、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的有力保障。