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經(jīng)濟(jì)利益是一個(gè)社會(huì)的中心利益,，而政府的政策對(duì)它影響很大,；尤其是在我國這樣的社會(huì)中，政府擁有超級(jí)的權(quán)力,，所以公共政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益的影響更為巨大,。然而,，在一些有益的政策得以出臺(tái)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)政策的制定卻不時(shí)地犯著許多錯(cuò)誤,。政策爭議原本是正常的,，但一些政策直接違反基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)則，以致完全可以定義為“錯(cuò)誤”,。例如,，為了“防止房價(jià)過快上漲”，所實(shí)行的政策實(shí)質(zhì)上是在搞限產(chǎn)保價(jià),。在逐步糾正舊體制的弊端和過往政策錯(cuò)誤的同時(shí),，新的錯(cuò)誤卻不斷發(fā)生。這表明制度流程中存在某些系統(tǒng)性的缺陷,。這促使我們有必要思考這樣的問題,，即如何從制度上來保證政策制定具備應(yīng)有的科學(xué)化和專業(yè)化水平。這是需要全國人民關(guān)注與思考的重大問題,。
為此,，筆者考察了美國的有關(guān)制度安排，覺得受益匪淺,。尤其是美國聯(lián)邦政府中所設(shè)立的“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”（Council
of Economic
Advisers,，有時(shí)譯為“白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”或“總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”）,，值得我們予以研究和借鑒。該機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的準(zhǔn)部級(jí)機(jī)構(gòu),，由約20名由總統(tǒng)任命或聘任的專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成,，輔之以若干助手和辦事人員。其中的3名最高級(jí)職位需要經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),。這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家們一般都來自大學(xué)和各個(gè)研究單位,，在白宮的任期是短暫的和暫時(shí)的；任期結(jié)束后,，一般都仍舊返回原有工作單位,。作為總統(tǒng)的首要經(jīng)濟(jì)智囊，“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”是一個(gè)小而有活力的機(jī)構(gòu),，它在美國經(jīng)濟(jì)政策的制定中向來都發(fā)揮著舉足輕重的作用,。
我們可以向這一機(jī)構(gòu)借鑒些什么經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?BR> 首先，應(yīng)當(dāng)提高政府智囊機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別,，使之作為常設(shè)組織,，走向前臺(tái)，處于公開和顯要的位置,，成為政策制定流程中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié),。這種安排的一個(gè)好處是，政府領(lǐng)導(dǎo)人可以不采納顧問的意見,，卻不能阻止顧問發(fā)表意見,。這樣一來，領(lǐng)導(dǎo)人就會(huì)得到適當(dāng)?shù)男畔ⅰ?BR> 其次,，顧問職位采用任期制,，既可以保證顧問與政府領(lǐng)導(dǎo)人具有彼此一致的政治傾向，從而真正起到積極的幫助作用,，又不至于使人員隊(duì)伍發(fā)生僵化�,，F(xiàn)有的國務(wù)院發(fā)展研究中心原本是作為政府智囊機(jī)構(gòu)而設(shè)立的，但是,，由于它仍舊沿用老式的行政體制和用人制度,，如今已經(jīng)幾乎變成了一個(gè)賦閑養(yǎng)老的單位。然而,，領(lǐng)導(dǎo)人總是需要顧問的,，如果現(xiàn)成的機(jī)構(gòu)設(shè)置不敷需要，領(lǐng)導(dǎo)人只好向其他渠道尋求襄助,，其結(jié)果是,，顧問的來源變得分散和非正式化。公開的顧問制度意味著,，領(lǐng)導(dǎo)人選擇顧問的范圍是受到一定限制的,，不能隨意選擇那種明顯缺乏資歷,、又缺乏社會(huì)支持的人員參知政事，決策流程不能黑箱化,。這種制度也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的一種保護(hù),。由于經(jīng)濟(jì)政策的專門性，各類政策其實(shí)主要都是來自各類經(jīng)濟(jì)專家的,，可是,，假如決策流程不夠透明，領(lǐng)導(dǎo)人就有可能承擔(dān)過多的政治責(zé)任,。政策出了問題,，作為國家官員,，提出該政策的顧問首先應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任,。他不僅應(yīng)當(dāng)向所服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，也要向公眾負(fù)責(zé),。領(lǐng)導(dǎo)人所承擔(dān)的只是決策上,、政治上和用人上的責(zé)任。這種區(qū)分是“責(zé)權(quán)利相對(duì)等”原則的基本要求,。他也是對(duì)顧問人士的一種激勵(lì),，以免他們只能在幕后秘密地做“無名英雄”。
鑒于上述理由,，筆者認(rèn)為,，我國的行政體制改革應(yīng)考慮借鑒和引進(jìn)這一制度。這樣的顧問委員會(huì)可以新設(shè),，也可以在改造現(xiàn)有機(jī)構(gòu)（例如國研中心）的基礎(chǔ)上成立,。經(jīng)濟(jì)政策的制定機(jī)制固然涉及范圍更為廣泛的體制改革問題，不過,，不妨先從行政體制這個(gè)相對(duì)最為容易的地方做起,。
有人可能會(huì)反對(duì)這個(gè)提議。他們也許會(huì)說,，目前我國黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人普遍擁有越來越亮麗的學(xué)歷背景,，提議設(shè)立這樣的顧問委員會(huì)，難道是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的政策制定能力不夠信任,？筆者的回答是：非也,。政治領(lǐng)導(dǎo)人通過一定的競爭獲得相應(yīng)的職位，這表明他們是精明強(qiáng)干之士,，其高學(xué)歷背景對(duì)于理解,、吸收專業(yè)意見和提高判斷力也是非常必要和有益的，然而,，這終究是不夠的,。就好比汽車廠要聘請(qǐng)最好的工程師來設(shè)計(jì)汽車一樣,，國家也應(yīng)該聘請(qǐng)最為杰出、最為適任的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)專家來設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)政策,，而我們不能奢望所當(dāng)選的政治領(lǐng)導(dǎo)人恰好就是這樣的人,。政治人物畢竟是政治人物。政治是公共生活的重要領(lǐng)域,，政治工作的專門性應(yīng)當(dāng)受到尊重,；同時(shí)，鑒于“術(shù)業(yè)有專攻”,，一般來說,，政治人物不可能同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)專家；在分工的社會(huì)中,，這也是不必要的,。這個(gè)道理與美國相同。美國國會(huì)擁有強(qiáng)大的研究和政策制定能力,，可是,，國會(huì)議員們卻認(rèn)為，為了吸收專家們的意見,，設(shè)立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”這樣的超黨派和專業(yè)性機(jī)構(gòu)是必要的,；其原因就在于，國會(huì)本身是政治性的,。
領(lǐng)導(dǎo)人同我們大家一樣,，也是常人。政治領(lǐng)導(dǎo)人并非有三頭六臂,，經(jīng)濟(jì)政策的制定和經(jīng)濟(jì)管理是很復(fù)雜的,，其專業(yè)性是很強(qiáng)的。對(duì)于這樣的重任,，連資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家們也往往感到勉為其難,，何況對(duì)于非專業(yè)人士？經(jīng)濟(jì)學(xué)固然有其自身的問題,，本身亟須發(fā)展和完善,，但這絕不表明，僅僅憑借行政經(jīng)驗(yàn)和直覺行事,，就可以把我們這個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)體管得更好,。沒有人是全知全能的，而一個(gè)好制度的標(biāo)準(zhǔn)是,，能夠把實(shí)際經(jīng)驗(yàn)與抽象知識(shí)相互結(jié)合,；為此，在實(shí)干者聚居的場所,，就應(yīng)當(dāng)把研究者補(bǔ)充進(jìn)去,。這樣的措施一定會(huì)使各方都受益,。此外，鑒于各類利益集團(tuán)的活動(dòng)目前正在越來越顯著地影響著經(jīng)濟(jì)政策的制定,，一個(gè)專家型委員會(huì)的設(shè)立也將有助于平衡和抑制他們的影響力,。
有人也許還會(huì)擔(dān)心這將造成機(jī)構(gòu)重疊，而筆者的意見恰恰相反�,，F(xiàn)在全國各地各部門設(shè)有大量從事實(shí)證研究和政策研究的機(jī)構(gòu),，而這些機(jī)構(gòu)恰恰缺乏一個(gè)總的協(xié)調(diào)者。與政策有關(guān)的研究需要有組織地,、有系統(tǒng)地,、持續(xù)地、遞進(jìn)地進(jìn)行,。政策提議應(yīng)當(dāng)首先在專業(yè)人士之間進(jìn)行討論,，然后再提交給領(lǐng)導(dǎo)和公眾進(jìn)行選擇。相信這樣的舉措對(duì)于相關(guān)研究領(lǐng)域的進(jìn)步和職業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家群體的發(fā)展,，將會(huì)是十分有益的,。
不僅如此,，筆者還認(rèn)為,，如同各地各部門都建立新聞發(fā)言人制度一樣，各地各部門同樣也有必要建立正式的法律顧問制度,。每個(gè)行政單位的政令和事務(wù),，如果都有法律顧問參與其中，就可以避免政府部門執(zhí)法犯法這樣的尷尬事情發(fā)生,，政府部門的法治觀念和守法意識(shí)就會(huì)大為提高,。這對(duì)于國家的法治建設(shè)將會(huì)是十分有益的。
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