張泓銘
1945年生于上�,！,，F(xiàn)任全國政協(xié)委員,、上海市政府參事、住建部專家委成員,、上海社科院研究員。
1992年起專門研究房地產(chǎn)問題,，主持,、參與房地產(chǎn)研究課題數(shù)十項，主撰,、主編出版房地產(chǎn)著作 《住宅經(jīng)濟學》,、《上海房地產(chǎn)發(fā)展》、
《中國城市房地產(chǎn)管理——原理,、方法和實踐》,、《激蕩年代中國房地產(chǎn)批判》等，撰寫房地產(chǎn)研究報告,、學術論文,、評論、建議,、提案幾百篇,，十多次獲得全國和上海市科研成果獎。
長期以來,，社會關注的房地產(chǎn)調(diào)控,，主要是對住房市場的調(diào)控。住房市場萬眾相連,、萬業(yè)相關,、全民關注。自2010年開始的一輪房地產(chǎn)調(diào)控,，被輿論稱為史上最嚴厲的調(diào)控,，未來到底走向何處？各種利益群體有不同的期望,。我的設想和期望是,，遵照中共十八大“以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線”的精神,，精確抓住住房需求這個關鍵環(huán)節(jié),，圍繞需求展開供給方面的一系列安排，進行平穩(wěn)化調(diào)控,。
調(diào)控其實是調(diào)節(jié)和控制的簡稱,，而且有寬松和緊縮兩個方向,。一般輿論把房地產(chǎn)調(diào)控僅僅理解為緊縮性的，俗稱“打壓房地產(chǎn)”,，這是片面的,。
中國的房地產(chǎn)業(yè)和市場，發(fā)端于1984年中共十二屆三中全會確認的
“社會主義商品經(jīng)濟”體制,。與此相適應,，1986年建設部設立了房地產(chǎn)業(yè)司，與國家綜合管理部門,，土地,、貨幣、財政等專業(yè)管理部門一起構成了房地產(chǎn)管理體系,。自此,，中國的房地產(chǎn)調(diào)控從未間斷。
在我看來,，調(diào)控其實是調(diào)節(jié)和控制的簡稱,，而且有寬松和緊縮兩個方向。一般輿論把房地產(chǎn)調(diào)控僅僅理解為緊縮性的,，俗稱“打壓房地產(chǎn)”,，這是片面的。完整地看,，28年來,，中國房地產(chǎn)調(diào)控大體經(jīng)歷了
1985-1988年的寬松、1989-1991年的緊縮,、1992-1993年的寬松,、1994-1998年的緊縮、1999-2004年的寬松,、2005-2008年的緊縮,、2009年的寬松、2010年以后的緊縮,，總共四個回合,、八個輪次。
縱觀28年尤其是近8年的歷史,，中國房地產(chǎn)調(diào)控是在不斷完善的,，已經(jīng)形成一個較為完備的系統(tǒng)。這體現(xiàn)在六個方面：調(diào)控的目的,，從主要追求房地產(chǎn)經(jīng)濟的增長,，到把房地產(chǎn)經(jīng)濟增長同國民經(jīng)濟增長的穩(wěn)定結合起來；調(diào)控的思路，從主要考慮經(jīng)濟方面的要求,，到把經(jīng)濟方面的要求和社會方面的要求結合起來,；調(diào)控的環(huán)節(jié)，從主要調(diào)節(jié)供給端如土地出讓,、開發(fā)信貸入手,，到供給端和需求端的一起調(diào)節(jié)結合起來；調(diào)控的手段,，從主要采用經(jīng)濟手段,，向經(jīng)濟手段和行政手段的結合發(fā)展；調(diào)控的線路,，從主要在住房市場這一主翼上單獨著力，向市場主翼和保障側翼兩翼同時著力發(fā)展,；調(diào)控的動力,，從主要是中央政府的積極性，向中央政府和地方政府兩個積極性的發(fā)揮轉變,�,？梢钥吹剑捎谝陨狭鶄�方面的良性轉變,，目前房地產(chǎn)調(diào)控的正面效應正在顯現(xiàn),。
全面來看，中國房地產(chǎn)調(diào)控尚存在不足,，至少有兩個問題需要改善,。第一個是，調(diào)控頻繁反復,。第二個是,，在調(diào)控的關鍵——需求問題上，把握不夠精確,。以上兩個問題互相糾纏,，導致調(diào)控的效果并不始終眾口稱好。
所謂房地產(chǎn)調(diào)控的平穩(wěn)化是指：保持房地產(chǎn)管理基本思路和基本政策的相對穩(wěn)定,；因應市場供求的失衡,，要實施調(diào)控變向時，次數(shù)不能太頻繁,，力度也不宜過大,。
進入21世紀以來的這13年，由于住房市場越來越成型,，同人們的利益相關越來越密切,，人們的關注度越來越高，因此對頻繁反復的調(diào)控感覺就特別強烈。這是正常的,，其中隱含著全社會對于房地產(chǎn)調(diào)控平穩(wěn)化的殷切期盼,。
對房地產(chǎn)業(yè)和市場實行調(diào)控是有必要的，但頻繁反復的調(diào)控卻不利于房地產(chǎn)業(yè)和市場的健康發(fā)展,。最大的弊端,，是會讓房地產(chǎn)經(jīng)濟甚至各級行政陷入某種無序狀態(tài)。所以,，就合符邏輯地提出了房地產(chǎn)調(diào)控平穩(wěn)化的要求,。所謂房地產(chǎn)調(diào)控的平穩(wěn)化是指：保持房地產(chǎn)管理基本思路和基本政策的相對穩(wěn)定；因應市場供求的失衡,，要實施調(diào)控變向時,，次數(shù)不能太頻繁，力度也不宜過大,。
要實現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控的平穩(wěn)化,，必須首先明確房地產(chǎn)發(fā)展的目的�,！胺康禺a(chǎn)業(yè)是為人們提供生活,、工作和經(jīng)營所需空間載體的產(chǎn)業(yè)，它應該適應經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要”,，這是房地產(chǎn)發(fā)展的目的和內(nèi)在邏輯,，也是房地產(chǎn)調(diào)控的主要依據(jù)。當房地產(chǎn)發(fā)展能夠滿足經(jīng)濟社會對空間載體實際需要的時候,，較大的房地產(chǎn)調(diào)控變向應該說是不需要的
（小的調(diào)整是永遠不能避免的）,。只有當房地產(chǎn)發(fā)展不能適應這種實際需要時，比如供給遠大于實際需要或實際需要遠大于供給,，就要進行或松或嚴的調(diào)控變向,。是否要實施房地產(chǎn)調(diào)控變向，主要依據(jù)的是房地產(chǎn)發(fā)展能否滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對空間載體實際需要,，而非其他,。
那么，房地產(chǎn)調(diào)控變向同國民經(jīng)濟增長又是何種關系,？要不要服從國民經(jīng)濟增長的要求,？要不要考慮財政增長的要求呢？粗略地看,，房地產(chǎn)發(fā)展及其調(diào)控變向,，好像是應該服從國民經(jīng)濟增長和財政增長的要求。其實,，應該細分兩種不同的情況,，不能戴著國民經(jīng)濟這頂大帽子一概而論,。第一種情況是，當國民經(jīng)濟增長需要（或不需要）更多（或太多）的實際空間時,，房地產(chǎn)發(fā)展應該適應這種需要并實行調(diào)控變向,，實施新的調(diào)控措施，這已經(jīng)包含在前面所說的房地產(chǎn)發(fā)展的目的當中了,。第二種情況是,，如果單純是為了國民經(jīng)濟增長即GDP或財政的需要，而這種需要又是游離于社會經(jīng)濟對空間載體的實際需要時,，則房地產(chǎn)發(fā)展不應該滿足這種需要,，不應該有調(diào)控變向。我們既反對所謂的“房地產(chǎn)綁架國民經(jīng)濟”論,，也反對“國民經(jīng)濟綁架房地產(chǎn)”說,。
有人可能會問：難道在國民經(jīng)濟遇到大的困難時，房地產(chǎn)發(fā)展也可以“袖手旁觀,、見死不救”嗎,？不是的。在國民經(jīng)濟的危機關頭,，房地產(chǎn)可以是一味救市的良藥。比如,，上世紀90年代中后期,，由于東亞金融危機導致中國經(jīng)濟困難，當時中央政府就提出
“房地產(chǎn)和住宅支柱產(chǎn)業(yè)”的新概念,，實行寬松的房地產(chǎn)調(diào)控政策
（包括一定程度對于住房投機的包容）,，以推動經(jīng)濟增長，并在世紀之交取得明顯成效,。這種用房地產(chǎn)救經(jīng)濟的做法,，在海外更是屢見不鮮。但是,，這種房地產(chǎn)良藥的使用及其調(diào)控變向,，只適用于經(jīng)濟危機的困難狀態(tài)，不能在一般意義的困難狀態(tài)中使用,。而且,，即便在危機狀態(tài)使用寬松的房地產(chǎn)調(diào)控政策，也有時間的限制,。也就是說,，一旦經(jīng)濟轉暖，就應該適時將房地產(chǎn)的寬松政策轉換成正常,，不至于因寬松政策長期持續(xù)而造成房地產(chǎn)的過熱甚至泡沫,，然后在泡沫不可收拾時,，再來一輪新的緊縮調(diào)控，導致反復折騰,。
房地產(chǎn)調(diào)控的平穩(wěn)化同長效化又是什么關系呢,？房地產(chǎn)調(diào)控的長效化，早在2006年前后就有人提出,，近一兩年尤甚,。起自2010年的本輪房地產(chǎn)調(diào)控，由于措施的完整和嚴厲,，終于暫時遏制了房地產(chǎn)的過熱,。部分人感到，房地產(chǎn)市場熱度的下降影響了產(chǎn)業(yè)界的收入,，也影響了GDP和財政增長,，于是不斷發(fā)出希望放松緊縮的聲音。針對這種言論和期望,，另一部分人認為不能放松調(diào)控,，重提長效化的概念，遂成當下流行,。其實,，“房地產(chǎn)調(diào)控”的定義本身就包含著長效的意思，因為只要有市場,，政府總是要調(diào)控的,、永遠要調(diào)控的。而當下對于調(diào)控長效化的各種表述,，是特指本輪調(diào)控的
“從緊”措施要持續(xù)下去,，比較狹義。相較而言,，調(diào)控“平穩(wěn)化”更加明確了房地產(chǎn)調(diào)控的內(nèi)在要求和表現(xiàn)姿態(tài),，總體性更強，應予提倡,。
將需求作為房地產(chǎn)調(diào)控的關鍵,，是市場經(jīng)濟的一般要求。除此之外,，還要精確分析,、區(qū)分和處理不同的住房需求，給出相應的調(diào)控思路,。
房地產(chǎn)調(diào)控是一件復雜事物,，該如何入手？馬克思主義哲學告訴人們,，生活常識也教會人們,，處理復雜事物的主要策略之一是抓住關鍵,。
房地產(chǎn)調(diào)控的關鍵是什么？就是需求,。將需求作為房地產(chǎn)調(diào)控的關鍵,，是市場經(jīng)濟的一般要求。同傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟不同,，市場經(jīng)濟是需求導向的經(jīng)濟,，離開了需求這個關鍵，供給就像盲人瞎馬,，無所適從,。在房地產(chǎn)經(jīng)濟中同樣如此,，只有準確把握需求，才能在土地供給,、規(guī)劃設計、開發(fā)資金,、建設施工,、竣工出售等供給方面作出有針對性的準確安排,。這無論對于微觀的經(jīng)營主體,，還是宏觀和中觀的管理主體,，都是一樣的,。所以,，房地產(chǎn)調(diào)控將需求調(diào)節(jié)作為關鍵,，是自然的也是必然的。多年來的房地產(chǎn)調(diào)控,，大體上也是循著這一思路展開的,。例如,，最近一輪調(diào)控中對于住房需求不同情況的差別稅收,、差別利率,、限購,、限貸等,，都是沖著需求而去,，思路是對頭的,。
但是,，僅僅一般性地將需求作為房地產(chǎn)調(diào)控的關鍵還不夠,，還要精確分析,、區(qū)分和處理需求。而實際情況還不夠理想,。例如,，在最近一輪調(diào)控中,，對于住房需求有一些合理的差別化措施,，如對于首次購房和二次購房的人群在貸款成數(shù),、貸款利率,、貸款總額等方面有所區(qū)別,，但這些差別化處理比較簡單,，還欠充分,。再如,，最近幾年的調(diào)控中,，提出了“抑制住房投資投機”口號,，將投資和投機并列一棍子打死，沒有差別化處理,。還如,，在2012年的宏觀經(jīng)濟管理中，提出了“穩(wěn)增長”的要求,，這是合理的,。但不少城市以“穩(wěn)增長”為由,，頒布了各種各樣的房地產(chǎn)市場微調(diào)措施,，企圖刺激住房需求。這似乎同房地產(chǎn)調(diào)控相對立,，導致各方關注。這種微調(diào)措施到底合理與否,，高層管理部門也難一言定奪、公開明示,。以上種種說明,，在當前房地產(chǎn)調(diào)控中,，對于關鍵的需求問題，精確化處理還應更加完善,。這一切,，緣于對住房需求理論的分析不夠徹底,。為此,，就要在理論層面上對于住房需求進行最基本的解析,，為精確調(diào)控尋找理論的依據(jù)。
歸根結底,，住房需求只有三類：
第一類住房需求,，是自住需求,，可簡稱“自需”,。即購買者購買住房是為了自己居住,。一般而言,，購買第一套或第二套住房，都是自己居住使用的,。在自住需求中,，也含有投資性,。但這種投資性是附加的,，并非首要目的,。
第二類住房需求,，是他住需求,，可簡稱“他需”。即購買者購買住房不是為了自己居住而是投資,，通過租賃提供給別人居住或使用，并獲取投資回報,。其客觀必然性在于,，在住房市場中總有一部分人是不需要或不可能購買住房的，只需要或只可能租賃別人投資的住房居住,。住房他住需求的投資對于穩(wěn)定市場,，有正面的作用,。
第三類住房需求,，是無住需求,，可簡稱“無需”,。即購買者購買住房既不是為了自己居住，也非提供給他人居住,，只是等待價格上升到自己的期望水平,，拋售套現(xiàn)。這也是一種住房投資,，但它的危害有四：一,、侵占了社會的住房使用功能，浪費了寶貴的土地,、資金,、建筑材料和其他社會資源；二,、加劇了供求矛盾,，推升了住房價格，擾亂正常的市場秩序甚至社會秩序,；三,、制造住房市場虛假繁榮和泡沫，導致房地產(chǎn)業(yè)增加值快速增長,、經(jīng)濟增長貢獻度提高和財政收入飆升的幻覺,，增加了社會和經(jīng)濟管理的難度；四,、它是一種虛假需求,，是可以隨時拋向市場的供給，是住房市場風險的主要根源,，甚至是金融風險和國民經(jīng)濟風險的主要誘因,。
通過對住房需求理論層面的基本解析可知，合乎邏輯的房地產(chǎn)調(diào)控基本思路可分為三類：
第一類,，對于住房自住需求,，調(diào)控的基本思路應為鼓勵。即凡中國民眾,，擁有或購買第一套,、第二套住房，政府要給予鼓勵,。多年來政策已經(jīng)有所體現(xiàn),，但還不夠，可以更加明確“鼓勵”之意,。這符合經(jīng)濟發(fā)展方式轉變,、擴大內(nèi)需和民生第一的要求,。
第二類，對于住房他住需求（也可稱為積極的投資）,，調(diào)控的基本思路應為允許,。即對已經(jīng)有了第一套、第二套住房的居民,，還允許他們投資購買第三套、第四套甚至更多的住房,，放開購買投資用于出租,。但是，當前的調(diào)控中,，把投資和投機并列,，誤傷了作為他住需求的投資。
第三類,，對于住房無住需求（也可稱為消極的投資）,，調(diào)控的基本思路應為限制。限制無住需求的投機,，現(xiàn)在基本上已經(jīng)達成共識,，并且正在調(diào)控中實施，如限購政策和差別化稅收,、信貸政策等,。但是問題依然存在，即調(diào)控主要是采取經(jīng)濟的手段還是行政的手段,。
就調(diào)控的有效性而言,，應以政府能完全掌控的兩種經(jīng)濟工具為主，再輔以政府和行業(yè)結合操控的兩種工具,。在特殊時期,，可以適度強化行政手段，但不能長久持續(xù),。
調(diào)控作為市場經(jīng)濟現(xiàn)象的房地產(chǎn)需求,，主要應采取何種手段？答案應該是很明確的,，就是：以經(jīng)濟手段為主,，輔以適當?shù)男姓侄危辉谔厥鈺r期,，可以適度強化行政手段,，但不能長久持續(xù)。
調(diào)控房地產(chǎn)的經(jīng)濟手段有很多,，大的經(jīng)濟手段有財政,、信貸兩個方面,。細分并落到房地產(chǎn)需求上，常用的有稅種稅率,、費種費率,、貸款數(shù)額
（含成數(shù)和總額）、貸款利率這四種經(jīng)濟工具,。其中：稅種稅率,、費種費率，是完全由政府掌控的,，有很高的可控性和嚴肅性,；貸款數(shù)額、貸款利率,，是政府指導和金融行業(yè)共同操控的,，可控性要低一些。所以,，從調(diào)控的有效性而言,，應以政府能完全掌控的兩種經(jīng)濟工具為主，再輔以政府和行業(yè)結合操控的兩種工具,。在政府掌控的兩種工具中,，稅種稅率的嚴肅性和重要性超過費種費率，應成為政府主要采取的工具,。政府和行業(yè)結合操控的兩種工具中,，貸款數(shù)額的可控性比貸款利率更強，應該成為主要的工具,。
根據(jù)
“鼓勵自住需求,、允許他住需求、限制無住需求”的基本調(diào)控思路,，在運用以上經(jīng)濟手段和工具時,，對自住需求應該采取少稅種、低稅率,、少費種,、低費率、高貸款數(shù)額,、低利率的鼓勵性原則辦法,；對他住需求應該采取少稅種、正常稅率,、少費種,、正常費率、正常貸款數(shù)額和利率的允許性原則辦法,；對無住需求應該采取少稅種,、高稅率,、少費種、高費率,、低貸款數(shù)額和高利率的限制性甚至懲罰性原則辦法,。以上對三種需求都采取少稅種、少費種的辦法,，是同擬議中的房地產(chǎn)稅費改革總體要求,，即減少流通環(huán)節(jié)稅費種類、增加持有環(huán)節(jié)稅費種類的要求相一致的,。當然,，即便是同樣的“少稅種、少費種”原則性辦法,，對自住需求和無住需求,，還應該有或多或少的區(qū)別,。由此可以達到三個目的：首先,，是真正實現(xiàn)對需求有區(qū)分的有效調(diào)節(jié)；同時,，減少流通環(huán)節(jié)的稅費種類以加快全部房地產(chǎn)資源的流通速度,，增加持有環(huán)節(jié)的稅費種類以推動存量房地產(chǎn)資源的優(yōu)化，從流通環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)兩個方面入手,，共同實現(xiàn)提高房地產(chǎn)資源效率的目的,；最后，還有平衡稅負的目的,，有利于政府收入和支出的穩(wěn)定安排,，減少房地產(chǎn)調(diào)控和稅費改革的阻力。
以上是針對三種不同住房需求精確調(diào)控的原則性辦法,，但如何對待爭議頗大,、具有強烈行政手段意味的住房限購政策呢？
首先要承認,，住房限購政策有其合理性,。早在2010年4月，國務院就發(fā)出通知,，為遏制部分城市房價過快上漲要采取一系列措施,，包括“地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施,，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)”,，這就是限購的由來。但是此后,，鮮有城市實施,，因此,，全國房地產(chǎn)市場并未真正平穩(wěn)下來。所以當年9月,，國家管理部門再次強調(diào)限購政策,，許多城市才開始實施。隨即,，全國市場有明顯的平穩(wěn)趨勢,。可見,，限購政策的速凍效果比較明顯,，也證明了適當?shù)摹⒐麛嗟男姓胧⿲τ诜康禺a(chǎn)調(diào)控的必要性和合理性,。
但是,，限購政策也有其局限性。從短期來看,，它阻斷了住房消費升級換代,、擴大消費或降級換代、節(jié)約消費的可能性,。從長期來看,，它將阻斷住房租賃市場后續(xù)房源的持續(xù)供給，損害租賃市場的供求平衡,，最終可能導致租金大幅上升,。調(diào)整的思路是：一方面，鼓勵,、允許合理的住房需求行為,；另一方面，通過限制性甚至懲罰性的經(jīng)濟手段,，防范,、抑制不合理的住房需求。
當然,，在這一過程中又會產(chǎn)生很多新問題,，比如，我們?nèi)绾螀^(qū)分三種不同的住房需求,？現(xiàn)在對于第一套和第二套自住住房的確認,，沒有太大的困難。問題是對于第三套開始的住房,，如何確認是他住的還是無住的呢,？這需要加設一個鑒別和確認的技術環(huán)節(jié)——即住房租賃登記和租金收入的納稅證明。住房租賃登記和租金收入納稅,，是多年前一些城市已經(jīng)頒布的管理規(guī)定,，可惜沒有很好實施,，沒有收到實效。住房租賃登記有無必要或如何實施,，尚可研討,，而住房租金收入納稅應無不當，躊躇僅在稅率的高低,。第三套住房開始的全部住房,，在取得產(chǎn)權登記以后的一年之中，只要有一定數(shù)量的租金納稅證明,，則可以確認該住房為他住需求,，只交納正常的稅費。反之,，則課以懲罰性稅費,。設置這一技術環(huán)節(jié)，不僅能解決多年來租賃管理的難題,，增加合理的稅收,，而且能解決允許他住需求、限制無住需求的政策區(qū)別難題,。同時,，對于產(chǎn)業(yè)的正常經(jīng)營,、市場的健康運行,，提供了一個穩(wěn)定的、寬松的環(huán)境,。
（演講時間：2012年12月18日）