|
當(dāng)前,，新一輪稅收管理改革的序幕已經(jīng)拉開,。探索一條適合中國國情、符合經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r,、借鑒國際先進經(jīng)驗的稅收管理改革路徑,，已經(jīng)箭在弦上,。然而，謀劃稅收管理改革,，必須厘清現(xiàn)行稅收管理體制面臨的基本矛盾,，筆者認為，現(xiàn)行管理體制面臨兩大基本矛盾：一是納稅人激增和交易結(jié)構(gòu)類型日益復(fù)雜與稅收管理員管戶征管模式以及稅法規(guī)則供給不足的矛盾；二是日益膨脹的納稅人權(quán)利要求與現(xiàn)行管理體制維權(quán)服務(wù)供給不足的矛盾,。這兩個矛盾,，也是當(dāng)前稅收法治建設(shè)的突破口。
第一,，納稅人權(quán)利保護機制應(yīng)進入實質(zhì)性制度建設(shè)階段,。納稅人權(quán)利保護是稅收法制建設(shè)的重點和核心。國家財稅主管機關(guān)出臺紙面上的納稅人權(quán)利保護宣言,，固然有其積極意義,，但與其名惠而實不知，不如躬身力行,，知行合一,。比如，稅務(wù)稽查案件移送之前的聽證制度,、稅務(wù)處理決定中的專家論證與咨詢制度,、稅企爭議中的和解與協(xié)調(diào)制度、稅務(wù)行政復(fù)議和訴訟制度,，都沒有有效地運轉(zhuǎn)起來,。有些尚處于學(xué)者呼吁階段，未納入決策者的視野,。
第二,，應(yīng)根據(jù)行政法平衡論原理完善稅企爭議解決制度。由于交易越來越復(fù)雜和國際化,，稅法變得更加復(fù)雜和不確定,。征納雙方在涉稅事實認定和解釋適用稅法時，難免會產(chǎn)生分歧或沖突,。解決爭議的方案有兩種,，一是充分發(fā)揮法院在稅收爭議解決中的核心地位，取消《稅收征管法》第88條關(guān)于提起復(fù)議和訴訟須繳納稅款或提供擔(dān)保的前置條件,，以使?fàn)幾h能順利地進入復(fù)議或訴訟程序,；二是在稅收復(fù)議環(huán)節(jié)取消稅款繳納前置程序，以便更多稅收爭議能夠在行政復(fù)議環(huán)節(jié)得到化解,。筆者贊成第二種方案,。之所以強調(diào)稅企協(xié)調(diào)和復(fù)議環(huán)節(jié)在爭議解決中的核心地位，在于從發(fā)達國家比如德國的經(jīng)驗看,，絕大多數(shù)稅收爭議都在征納雙方的協(xié)調(diào)與和解程序中化解,，進入復(fù)議或者訴訟的僅為少數(shù)個案；再者,，行政復(fù)議是一種行政復(fù)審和自動糾錯機制,，具有節(jié)約社會成本并切合中國傳統(tǒng)文化“非訴”心理的優(yōu)勢,。因此，稅收和解和稅收行政復(fù)議,，應(yīng)成為今后稅收法治和解決稅收爭議的主渠道,，是建設(shè)稅收法制的突破口和切入點。
第三,，稅務(wù)機關(guān)須建立起稅法案例累積,、更新、研究和評析制度,。首先,，部頒稅法規(guī)則將長期存在，即便在稅收制定法發(fā)達的國家比如美國,，也存在大量的稅法解釋性文件，這些文件構(gòu)成稅法體系的有效組成部分,。部頒稅法規(guī)則往往一事一議,，具有判例法的形式、實質(zhì)和功能,，針對具體交易類型提供交易定性的判定規(guī)則,，揭示出稅法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、判例屬性和未來格局,，是我國稅法的法源之一,。簡言之，稅法體系乃是一個判例法體系,，完善稅收法制的路徑,，與其說是要“提升立法層級”，在稅收立法上尋找突破口,，不如說重點在加強案例的累積和法理評析,，提煉稅法法理，儲備稅法人才,。當(dāng)前,，稅法規(guī)則的內(nèi)在邏輯和法理依據(jù)問題，十分凸顯,，對其研究亟待加強,，這有賴于建立一個學(xué)術(shù)共同體，聚集學(xué)術(shù)界稅法專家,、財稅主管部門業(yè)務(wù)專家,、司法部門專業(yè)人士，形成一個稅法案例和稅法規(guī)則研究群體,。
第四,，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)重視稅收政策確定性問題,。所謂“稅收政策確定問題”，其實質(zhì)在于部頒稅法規(guī)則的合法性和合理性,，也就是規(guī)范性文件應(yīng)該具有稅法的內(nèi)在法理,、能提供稅法穩(wěn)定性和可預(yù)期性、有助于保護納稅人的信賴利益,、為商業(yè)交易和產(chǎn)業(yè)政策提供穩(wěn)定的稅法預(yù)期,，以克服稅法“不確定性”和“復(fù)雜性”的全球性難題。目前看來,，應(yīng)對稅收政策確定性服務(wù)需求,，任重而道遠。以再生資源行業(yè)的稅法規(guī)制為例,，其增值稅政策歷經(jīng)了免征,、使用普通發(fā)票、使用增值稅專用發(fā)票,、先征后返70%和50%,、和新近取消稅收優(yōu)惠等曲折歷程。在再生資源行業(yè)的準入問題上,，經(jīng)歷了行政審批和取消審批兩個階段,，期間，再生資源的稅收政策確定性問題,，始終處于變動不居狀態(tài),，對其產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來負面影響，值得從稅收,、法律,、管理和規(guī)制的視角認真研究。再如稅收個案批復(fù),，如果不對個案批復(fù)的有效監(jiān)管和規(guī)制納入決策層的視野,，個案批復(fù)將出現(xiàn)各自為政和天女散花的混亂局面，而個案批復(fù)中的利益博弈問題也值得審視和研究,。
總之,，法治化是衡量稅收管理改革成敗的標(biāo)尺。在選擇稅收管理改革的具體途徑時,，必須重視法治環(huán)境的制約因素,；在謀劃選擇稅收法治建設(shè)的路徑和突破口時，必須為以后的稅制改革留足空間,。
|