新型城鎮(zhèn)化與過去以
“造城運動”,、房地產開發(fā)為特點的城鎮(zhèn)化有所不同,，表現(xiàn)出一些新特點和新要求,。它是人本城鎮(zhèn)化,、市場城鎮(zhèn)化,、文明城鎮(zhèn)化,、特色城鎮(zhèn)化,、綠色城鎮(zhèn)化,、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化,、集群城鎮(zhèn)化和智慧城鎮(zhèn)化,。當前，要警惕新一輪城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的認識與操作誤區(qū),。
我國城鎮(zhèn)化正處于由上半場向下半場轉折的加速階段,。據(jù)國際經驗，城鎮(zhèn)化達到30%-70%時屬加速階段,。2011年我國城鎮(zhèn)化水平為51.27%,，正處于上半場向下半場轉折的中間點。加速階段的前半段是量的擴張階段,，后半段是質的提高階段,，城鎮(zhèn)化雖然還將繼續(xù)向前推進，但是速度會有所下降,。
近期城鎮(zhèn)化被賦予了新的歷史使命：擴大內需,、培育新增長點,。一些地區(qū)、房地產商和資本市場投資者聞風而動,，紛紛拉起城鎮(zhèn)化大旗,，想短線做一把。這不能不引起我們的警覺,。新型城鎮(zhèn)化本是好事,，若不注意引導，將可能在大投資,、大拆大建,、“造城運動”、房地產開發(fā)中誤入歧途,，帶來難以估計的后果,。
首先，我們必須清楚地界定,，城鎮(zhèn)化=城市化+小城鎮(zhèn)發(fā)展,，即城鎮(zhèn)化包含了城市化，并不是有些人所理解的城鎮(zhèn)化只是發(fā)展小城鎮(zhèn),，推進“就地城鎮(zhèn)化”,。
新型城鎮(zhèn)化與過去的以大拆大建、大規(guī)模建設基礎設施,、“造城運動”,、房地產開發(fā)為特點的城鎮(zhèn)化有所不同，表現(xiàn)為如下一些新特點和新要求：
1.人本城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化的核心含義是人口城鎮(zhèn)化,，即中央經濟工作會議強調的以推進農民市民化為抓手的城鎮(zhèn)化,。新型城鎮(zhèn)化強調以人為本，以讓農民變成新市民,、提高城鎮(zhèn)人口在總人口中的比重為特征,，以使更多的農民共享現(xiàn)代城市文明為目的。人本城鎮(zhèn)化要求政府和企業(yè)等讓出一部分利來解決進城農民的收入,、福利,、教育和住房等問題，涉及收入和財富的公平分配問題,。
2.市場城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化是在社會主義市場經濟新制度下推進的城鎮(zhèn)化,，與計劃經濟體制下政府主導的城鎮(zhèn)化不同。新型城鎮(zhèn)化強調尊重市場,，尊重農民的產權,、自由遷徙權、自由擇業(yè)權、自由交易權,，強調在公平競爭下讓人口和生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動,。政府只在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務,、秩序維護等方面發(fā)揮作用,，將城鎮(zhèn)建設、產業(yè)發(fā)展等主要交給市場,。
3.文明城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化旨在塑造新的城市文明,，不斷提高城鎮(zhèn)的質量和品質，使城市文明不僅覆蓋城鎮(zhèn),，而且輻射到廣大農村。新的城市文明要有新的生產方式和生活方式,。僅僅趕農民上樓是不夠的,，更重要的是提升新市民的文明素質。文明城鎮(zhèn)化還要求所有居民都有誠信,、包容,、公平等新文明素養(yǎng)。這是比高樓大廈,、寬闊馬路等更重要的內容,。
4.特色城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化新在每個城鎮(zhèn)具有特色定位、特色人文,、特色產業(yè),、特色品牌，而不是“千城一面”,。在這一點上西方國家的特色城鎮(zhèn)建設值得我們借鑒和學習,。城鎮(zhèn)只有有特色，才有競爭力,，只有有競爭力,，才能可持續(xù)發(fā)展。
5.綠色城鎮(zhèn)化
推進新型城鎮(zhèn)化必須適應全球綠色低碳發(fā)展的潮流,，必須符合建設生態(tài)文明的要求,。綠色低碳發(fā)展要貫穿到城鎮(zhèn)規(guī)劃設計、基礎設施建設,、產業(yè)發(fā)展,、能源供應、市場流通,、居民消費等各個方面,。
6.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化要求統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)建設，不僅要實現(xiàn)城市現(xiàn)代化，也要實現(xiàn)農村現(xiàn)代化,。要求協(xié)調好人口城鎮(zhèn)化與農村現(xiàn)代化的關系,，既要防止出現(xiàn)“城市病”，也要防止出現(xiàn)“農村病”,。要求將人口城鎮(zhèn)化與新農村建設銜接起來,，有重點地建設新農村，防止出現(xiàn)“空心村”等,。
7.集群城鎮(zhèn)化
不僅產業(yè)要集群,，而且城鎮(zhèn)也要集群。城鎮(zhèn)之間的集群,，是城鎮(zhèn)分工協(xié)作的體現(xiàn),，可以提高城鎮(zhèn)的整體競爭力。城鎮(zhèn)集群化主要表現(xiàn)在城市群,、城市圈,、城市帶等的發(fā)展。不應提以任何規(guī)模城市（大城市,、中等城市,、小城鎮(zhèn)等）為主，而應提讓人口和要素自由流動,，并自然形成城鎮(zhèn)集群體系,。
8.智慧城鎮(zhèn)化
新型城鎮(zhèn)化要求適應信息時代的要求，提高城鎮(zhèn)的質量和品質,，建設智慧城市,，大力發(fā)展城鎮(zhèn)互聯(lián)網、物聯(lián)網,。要求將城鎮(zhèn)化與信息化較好地結合起來,，實現(xiàn)同步發(fā)展。要求建設好智能交通,、智能建筑等,，大大降低城鎮(zhèn)的通勤成本、交易成本等,。
城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程,，不能單獨前行，需要具備市場化,、公平化,、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化等前提條件。
1.市場化
從歷史的經驗來看,，一般是先有“市”后有“城”,，而不是相反。在有了農業(yè)剩余后，人們拿出部分產品到市場交易,，隨著市場交易的繁榮,，有一部分人從農業(yè)中分離出來，專門從事商業(yè)等,。他們選擇有利于交易的地方集中居住,，就有了早期的“城”。
中國改革開放以來的城鎮(zhèn)化之所以取得了比改革開放前大得多的成就,，原因就在于改革開放后市場化得到了快速推進,。但是中國目前的城鎮(zhèn)化仍然滯后于自身的工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化國際平均水平，原因也在于我國的市場化還沒有得到應有的推進,，需要繼續(xù)通過土地制度,、財政制度、戶籍制度和城鄉(xiāng)分割福利制度改革等,，消除城鎮(zhèn)化的制度障礙,。
2.公平化
推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵是使人口和生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。而人口和生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的前提是農民擁有與市民一樣的平等戶籍身份,，以及公平的就業(yè)權、受教育權,、福利保障權,、選舉權和被選舉權等，城鄉(xiāng)之間的人才,、技術,、資金、土地等生產要素擁有公平的流動權利,。市民擁有房產權,，農民也應擁有房產權，只有這樣農民進城才可能有起碼的原始資本,，才能解除部分后顧之憂,。
3.工業(yè)化
農村人口進城的一個基本前提是要有就業(yè)崗位，就業(yè)崗位的形成需要有產業(yè)的發(fā)展,。產業(yè)發(fā)展是工業(yè)化的題中之意,。工業(yè)化不僅產生工業(yè)就業(yè)崗位，也通過促進城市服務業(yè)特別是生產性服務業(yè)的發(fā)展,，產生服務業(yè)就業(yè)崗位,。沒有工業(yè)化或產業(yè)發(fā)展的城鎮(zhèn)化必定形成“貧民窟”、“臥城”,、“空城”等“城市病”,，影響社會穩(wěn)定。通過城鎮(zhèn)化培育新增長點一定要通過工業(yè)化這個橋梁。
4.農業(yè)現(xiàn)代化
推進新型城鎮(zhèn)化,，讓農民轉移到城鎮(zhèn),，必須通過農業(yè)提供“糧食貢獻”、“原材料貢獻”,、“勞動力貢獻”,、“土地貢獻”、“外匯貢獻”等才能實現(xiàn),。只有當農業(yè)有了糧食剩余,，人口城鎮(zhèn)化才有可能。只有當農業(yè)提供大量工業(yè)原材料,，工業(yè)和城市發(fā)展才有可能,。只有當農業(yè)生產率提高到一定程度，產生出富余勞動力,，城鎮(zhèn)產業(yè)才有源源不斷的后備軍,。同樣，只有當農村土地生產率提高到一定程度后,，才能騰出土地來發(fā)展城鎮(zhèn)非農產業(yè),。總之,，新型城鎮(zhèn)化要想順利推進,，只能建立在農業(yè)逐步現(xiàn)代化的基礎上。
1.推進新型城鎮(zhèn)化的正確路徑
推進新型城鎮(zhèn)化,，一方面要通過一系列改革消除城鎮(zhèn)化的障礙：一是通過戶籍制度改革消除農民進城的身份障礙,；二是通過土地制度改革積累農民進城的資本；三是通過福利制度改革使農民成為真正的新市民,；四是通過政府制度改革降低房價,，降低農民進城的門檻；五是通過教育制度改革讓進城農民及其子女有更多的受教育機會,，提升農民人力資本,。改革要先于城鎮(zhèn)建設，在以上改革不到位情況下,，大規(guī)模推進城鎮(zhèn)建設,，一定會使新型城鎮(zhèn)化誤入歧途，帶來嚴重的后果,。
推進新型城鎮(zhèn)化,，另一方面要夯實城鎮(zhèn)化的基礎：一是要加快推進市場化，除了推進上述一系列改革外,，還要大力發(fā)展各種產品和生產要素市場,，消除城鄉(xiāng)生產要素流動的障礙,；二是要推進工業(yè)化，大力發(fā)展先進制造業(yè),、高新技術產業(yè)和服務業(yè),，優(yōu)先發(fā)展勞動密集型產業(yè)，鼓勵農民進城創(chuàng)業(yè),；三是推進農業(yè)現(xiàn)代化,，加快消除農業(yè)發(fā)展的制度障礙，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構,，延長農業(yè)產業(yè)鏈,，推進農業(yè)技術進步，提升農民人力資本等,。
2.新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃應重點規(guī)劃什么
目前,，國家有關部門正在制定全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，這是好事,，也非常及時,。但好事一定要做好，不能誤導城鎮(zhèn)化發(fā)展,。最近,，媒體上傳出城鎮(zhèn)化規(guī)劃涉及40萬億投資的信息，這是一個值得警惕的信號,。
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃不要將重心放在城鎮(zhèn)建設規(guī)劃上,，而要將重心放在人口城鎮(zhèn)化規(guī)劃上，應重點規(guī)劃如下幾方面的內容：一是多少農民進城,；二是進城農民多長時間享受到與市民平等待遇,；三是各級政府每年拿出多少財政收入解決進城農民的福利保障待遇等,；四是建設多少進城農民能買得起或租得起的住房,；五是為進城農民提供多少新的穩(wěn)定就業(yè)崗位；六是讓出多少土地增值收益作為進城農民的原始資本等,。只有這樣的人本城鎮(zhèn)化規(guī)劃,，才能將城鎮(zhèn)化引入到良性發(fā)展的軌道上來。
1.中國城鎮(zhèn)化的五大問題
改革開放以來,，我們將城鎮(zhèn)化水平從17.9%提高到51.27%,，每年以一個百分點的速度向前推進，這是一個不小的進步,。但由于政府制度改革,、考核制度改革、土地制度改革,、戶籍制度改革,、城鄉(xiāng)分割福利制度改革等相對滯后,，現(xiàn)有城鎮(zhèn)化存在以下幾個問題。
一是政府主導城鎮(zhèn)化代替了市場主導城鎮(zhèn)化,。
政府在城鎮(zhèn)化中成了萬能政府,，無所不做。政府職能涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃,、城鎮(zhèn)建設,、產業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設,、人口控制,、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護,、文化發(fā)展等各個方面,。其實，有許多職能應交給市場,，政府應主要為居民,、企業(yè)創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境，讓居民和企業(yè)自由選擇居住地,、就業(yè)崗位和產業(yè)方向,。在政府主導下，城鎮(zhèn)化往往成了政府實現(xiàn)自身政績的手段,。
二是土地城鎮(zhèn)化代替了人口城鎮(zhèn)化,。
城鎮(zhèn)化的核心應是人口城鎮(zhèn)化或農民市民化，實現(xiàn)農民市民化意味著城鎮(zhèn)政府要拿出很大一筆財政收入來解決進城農民的福利保障待遇,，屬于政府“支出”,。而將農民的土地低價征用過來進行開發(fā)，地價成倍或成十倍上漲,，然后再通過招拍掛轉給房地產開發(fā)商,，可以獲得巨大的土地增值收益，以致成為碩果累累的“土地財政”,，屬于政府“收入”,。在現(xiàn)有的土地制度下，這一“收”一“支”無疑極大地推動了土地城鎮(zhèn)化替代人口城鎮(zhèn)化的進程,。
三是現(xiàn)有城區(qū)現(xiàn)代化代替了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化,。
城鎮(zhèn)化從本質上說是城市文明不斷在城市生長、并不斷輻射農村的過程,，城鎮(zhèn)化不僅是城鎮(zhèn)單方面實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程,，也是農村同步實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程。但在我國長期實行城鄉(xiāng)分割體制,、且高級別政府基本放在城鎮(zhèn)的情況下,，城鎮(zhèn)化就演變成城鎮(zhèn)單方面的現(xiàn)代化,，城市的樓越蓋越高，馬路越來越寬,，設施越來越先進,，而部分農村則逐步衰落，越來越失去生產生活的吸引力,。
四是農民工城鄉(xiāng)兩棲的“半城鎮(zhèn)化”代替了農民市民化,。
與其他國家不同的是，我國在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了獨特的“農民工”,、“民工潮”,、“城鄉(xiāng)兩棲”、“留守老人”,、“留守兒童”,、“半城鎮(zhèn)化”等現(xiàn)象。很多農民長期在城鎮(zhèn)工作生活,，但沒有城市戶口,，不能享受與城市一樣的居民待遇，不得不在城鄉(xiāng)之間來回流動,，帶來了一系列社會問題,。這種現(xiàn)象根源于以戶籍制度、城鄉(xiāng)不平等福利制度等為表現(xiàn)的城鄉(xiāng)分割制度,，極大地阻礙了農民市民化的進程,，降低了我國城鎮(zhèn)化的質量和品質。
五是城鎮(zhèn)等級化代替了城鎮(zhèn)公平化,。
與多數(shù)國家城市不分等級,、公平競爭、自治不同的是,，我國城鎮(zhèn)是分等級的,，有直轄市、副省級市,、地級市,、副地級市,、縣級市,、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個等級,。級別高的城鎮(zhèn)可以通過非市場交易的方式,，從級別低的城鎮(zhèn)抽取資金、資源,、人才等,。這樣導致我國絕大多數(shù)城市規(guī)模與城鎮(zhèn)行政等級成正比,，而不是與公平競爭力成正比，生產要素不是按經濟區(qū)域分布,，而是按行政區(qū)域和權力配置分布,，扭曲了資源配置，降低了國家區(qū)域整體競爭力,。
2.警惕新一輪城鎮(zhèn)化的認識與操作誤區(qū)
新一輪城鎮(zhèn)化正在撲面而來,，筆者非常擔心，在現(xiàn)有體制改革（特別是政府制度改革,、土地制度改革,、財稅制度改革等）沒有得到應有推進的情況下，新一輪城鎮(zhèn)化有可能陷入如下誤區(qū),，需要提前予以警示,。
一是將城鎮(zhèn)化作為增加GDP的抓手，結果可能GDP上去了,，但民生下去了,。
城鎮(zhèn)化本是一個自然的歷史過程，是市場化,、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化的結果,。盡管它也會反過來促進市場化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化,，但是有限的,。城鎮(zhèn)化可以擴大內需、培育新增長點,，但要通過產業(yè)發(fā)展,、增加就業(yè)和收入去實現(xiàn)。當各級政府將城鎮(zhèn)化作為一個擴大內需,、增加GDP的抓手后,，城鎮(zhèn)化將更多地體現(xiàn)政府和官員的意志，而不是農民,、市民和企業(yè)的意志,，結果很可能GDP上去了，但以就業(yè),、收入,、福利為內容的民生沒有相應上去，甚至反而相對下來了,。
二是將城鎮(zhèn)化作為大搞“造城運動”的手段,，結果可能新城涌現(xiàn)了，但農村衰落了,。
目前,，我國各地的“園區(qū)熱”,、“集聚區(qū)熱”、“新區(qū)熱”,、“試驗區(qū)熱”,、“國家規(guī)劃區(qū)熱”持續(xù)不減，原因主要有：有利于增加GDP和財政收入,；有利于爭取優(yōu)惠政策,；有利于設置更多的機構，安置更多的干部等,。在新一輪城鎮(zhèn)化刺激下,，現(xiàn)有體制下的各級地方政府及園區(qū)管理機構很可能將這些區(qū)域包裝成推進新型城鎮(zhèn)化的平臺和項目，大舉借債,，將區(qū)域內城鄉(xiāng)的主要資源集中到這些區(qū)域,，大搞“造城運動”，結果大量新城拔地而起,，但因周邊農村失血過多,，反而相對衰落了。
三是將城鎮(zhèn)化作為建設“形象工程”的手段,，結果可能形象起來了,，但民心下去了。
中央經濟工作會議強調要提高城鎮(zhèn)化的質量,，要走集約,、智能、綠色,、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路,。這無疑是一個正確的方向。但城鎮(zhèn)化質量絕不限于集約,、智能,、綠色、低碳,，更重要的城鎮(zhèn)化質量應是城鎮(zhèn)公平制度,、城鎮(zhèn)文明水平、城鎮(zhèn)人口素質,、城鎮(zhèn)福利保障水平,、城鎮(zhèn)下水道建設水平等。但在現(xiàn)有政府體制和政績考核制度下,，很有可能很多地方將提高城鎮(zhèn)化質量理解為將樓蓋得更高更豪華一些,，將馬路修得更寬一些,，將地鐵建得更超前一些,，將城市廣場修得更大一些,。結果必然是形象起來了，但民心下去了,。
四是將城鎮(zhèn)化作為發(fā)展房地產的手段,，結果可能房價起來了，但內需下去了,。
若是真正推進以農民市民化為內容的新型城鎮(zhèn)化,，則對房地產并非福音，因為要讓農民進得起城,，必須降低房價,，要讓進城農民有更多的進城經營資本，政府和開發(fā)商必須讓利,，提高農民在土地增值收入分配中的比重,。但近期房地產市場和資本市場的反應，顯然不是按此方向理解新型城鎮(zhèn)化,，而是在相反方向上理解,，都認為推進新型城鎮(zhèn)化意味著房地產大發(fā)展的機會來了，于是房價明顯反彈,，股市上與城鎮(zhèn)化有關的行業(yè)和企業(yè)股價大幅上升,。這意味著很多人已將新型城鎮(zhèn)化作為發(fā)展房地產的手段。隨著房價的繼續(xù)上升,，城市現(xiàn)有居民和進城農民的購買力進一步下降,，結果新型城鎮(zhèn)化不僅沒有起到擴大內需的作用，反而造成了內需的下降,。