黨的十八大報告明確指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑�,！背青l(xiāng)發(fā)展一體化就是要“堅持走中國特色新型工業(yè)化,、信息化、城鎮(zhèn)化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),，促進工業(yè)化,、信息化、城鎮(zhèn)化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”,。可見,，城鎮(zhèn)化是破解“三農(nóng)”難題的有效途徑之一,。
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“三農(nóng)”的內(nèi)部關系與均衡發(fā)展 |
農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民本來有著天然的聯(lián)系，但是,，現(xiàn)在農(nóng)民顯然與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)生了背離,，“三農(nóng)”內(nèi)部的對立統(tǒng)一構成了其內(nèi)部邏輯的內(nèi)容。
認識“三農(nóng)”的內(nèi)部關系,，首先從其依存關系分析�,，F(xiàn)在，伴隨著農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間的流動,，農(nóng)民已游離于城鄉(xiāng),、一二三產(chǎn)業(yè)之間，不再依賴農(nóng)村和農(nóng)業(yè),，但是,，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)仍然需要農(nóng)民，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村則互為生存條件,。由此可以將“三農(nóng)”問題簡單地分為：農(nóng)民問題,、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題。如果仍然圍繞著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村來認識和解決農(nóng)民問題,，恐怕難達目的,。其次從農(nóng)村特有的生產(chǎn)要素分析。農(nóng)村特有的生產(chǎn)要素,，即土地和農(nóng)村勞動力（農(nóng)民）,。土地是農(nóng)村存在的物質(zhì)基礎，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件,，離開土地就無從談論農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,。所以，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題可以根本地歸結為土地問題,，包括：土地權利的確認和實現(xiàn)途徑,；土地配置的方向和數(shù)量限制；土地保護,，尤其是耕地保護,。農(nóng)民是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中最活躍最能動的力量,，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的中堅力量，也是農(nóng)村中最有創(chuàng)造力的力量,。作為勞動力主體的青壯年農(nóng)民能否留在農(nóng)村,，受過教育的農(nóng)民能否回流農(nóng)村，不僅決定了農(nóng)業(yè)的發(fā)展能力,，而且決定了農(nóng)村的進步能力,。所以，農(nóng)民是“三農(nóng)”中最寶貴的生產(chǎn)要素,，也是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村越來越難留住的人群,。
從根本上分析，“三農(nóng)”問題絕不是農(nóng)業(yè),、農(nóng)村,、農(nóng)民問題的簡單匯總，而是它們相互膠著中產(chǎn)生的綜合問題,。當前,，“三農(nóng)”內(nèi)部問題突出地表現(xiàn)為以下三個方面：一是沒有厘清“三農(nóng)”的內(nèi)在邏輯，導致認識和解決“三農(nóng)”問題缺乏戰(zhàn)略觀念和系統(tǒng)觀點,；二是沒能把握社會變遷趨勢,，導致對農(nóng)村定位和存在價值認識模糊，解決問題的措施不太適用,；三是沒有充分認識到農(nóng)民問題的復雜性,，導致不能夠全面而恰當?shù)卦u估和解決農(nóng)民問題。
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“三農(nóng)”的外部關系和各部門地協(xié)調(diào)發(fā)展 |
在交通和通訊技術高度發(fā)達,、工商業(yè)文明強勢擴張,、農(nóng)民工大規(guī)模流動的情況下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民已經(jīng)失去了獨立存在的條件,，基于血緣的宗族關系和基于地緣的同鄉(xiāng)關系已經(jīng)被基于交易的工商關系所取代,。“三農(nóng)”問題不僅僅是“三農(nóng)”本身的問題,，也是其他行業(yè)的問題,，是社會問題，是政治問題,，它的產(chǎn)生與外部因素有關,，其解決也有賴于跟外部環(huán)境的互動。
“三農(nóng)”的外部關系,，可從國家與“三農(nóng)”的關系,、城市與農(nóng)村的關系、農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的關系三個方面來認識,。
外部因素對“三農(nóng)”的影響,，一方面是妨礙“三農(nóng)”發(fā)展、加重“三農(nóng)”問題的有害因素,，另一方面是促進“三農(nóng)”發(fā)展,、有助于“三農(nóng)”問題解決的有利因素。我們這里只分析外部因素的有害影響,。
一是城市及二三產(chǎn)業(yè)憑借其天然的競爭優(yōu)勢,，廉價掠奪農(nóng)村的要素資源，導致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村被動衰退,。不同產(chǎn)業(yè)的競爭主要就是生產(chǎn)要素的競爭,。生產(chǎn)要素總是向生產(chǎn)效率更高的產(chǎn)業(yè)流動。農(nóng)業(yè)本身的天然屬性決定了其生產(chǎn)效率正常情況下會低于工商業(yè)與服務業(yè),，對人才,、技術、資本,、管理等生產(chǎn)要素的吸引力弱于工商業(yè)與服務業(yè),。在生產(chǎn)要素自由流動的情況下，農(nóng)業(yè)不僅不能吸納其他行業(yè)的資源,，而且其本身的資源常常被其他行業(yè)所吸納,。第二、三產(chǎn)業(yè)越是發(fā)展,，生產(chǎn)要素越是脫離農(nóng)業(yè)而外流到其他行業(yè),。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村缺乏人才、資本,、技術和管理,，資本市場和貨幣市場卻傾向于服務工商業(yè)、服務業(yè)和城市,。
二是政策偏向城市和二三產(chǎn)業(yè),，加重了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰退。工業(yè)革命之后,，國家的競爭力由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)向工業(yè)制造能力,。交通、通訊技術和現(xiàn)代金融的巨大進步,，讓國家競爭力依賴于其第三產(chǎn)業(yè)競爭力和工業(yè)競爭力,。所以，法律和政策傾向于支持第二,、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展實屬增強國家競爭力的需要和必然,。同理，城市既是工商業(yè)文明的需要,、結果和成就,，也是國家管理的平臺和展示國家管理能力的平臺,。管理好、發(fā)展好城市既是國家發(fā)展和強大的需要,，也是社會穩(wěn)定和進步的重要保證,。這種政策傾斜的必然性卻加重了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰退。解決“三農(nóng)”問題需要調(diào)整政策的力度,，平衡城鄉(xiāng)和工農(nóng)的利益,，卻不能因此調(diào)整優(yōu)先發(fā)展城市和二三產(chǎn)業(yè)的政策取向。
三是城市對政府的游說能力明顯強于農(nóng)村,，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民公平獲得公共資源變得愈發(fā)困難,。城市與政府的特殊地緣關系使政府能夠?qū)Τ鞘袉栴}感同身受，從而政府會非常容易地理解城市問題,，愿意與市民和當?shù)毓芾懋斁纸涣骱蜏贤ǔ鞘袉栴},，并會想方設法解決城市問題。相反,，農(nóng)村問題與政府距離（包括空間和心理距離）較遠,，農(nóng)民跟政府的交流與溝通又存在語言、習慣,、利益,、地位等的障礙，這就使農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民獲得政府切實關注和公共資源支持變得困難起來,。
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在城鎮(zhèn)化背景下解決“三農(nóng)”問題 |
解決“三農(nóng)”問題既需要具體的政策措施,，更需要基于實踐的制度設計。
尊重實踐,，尊重人民,，實事求是地分析問題和解決問題，把握制定解決“三農(nóng)”問題政策的內(nèi)在規(guī)律性,。1982—1986年中央“五個一號文件”之所以能夠帶來我國農(nóng)業(yè)的空前繁榮,，就是因為其制度精神從根本上真正極大地解放了生產(chǎn)力，而不是單個政策措施的組合,�,！拔鍌�一號文件”的成功經(jīng)驗可以高度概括為20個字：尊重人民，尊重實踐,，視野開闊,，態(tài)度開放，實事求是,。貫徹經(jīng)驗始終的是實事求是,。
我國地大人多，各地區(qū)的自然狀況千差萬別,，各地區(qū),、各部門的經(jīng)濟發(fā)展水平也差距極大,，甚至同一地區(qū)的不同部門、同一部門的不同個體也有顯著的差別,。所以,，國家層面制定的具體政策絕對不能“一刀切”，即使是在一些地方試驗成功的做法,，也不一定適合一陣風似地在全國推廣。鄧小平同志倡導的“先試點—再試驗—擴大面積試驗—成功后推廣”這種工作模式已經(jīng)被實踐證明是有效的,，從管理理論上講也是科學的,。所以，政府應該鼓勵人民群眾結合當?shù)睾妥约旱膶嶋H去大膽地試,，大膽地闖,。不以位高而鄙視群眾，不以權威而壓制群眾,，不以善良動機去強迫群眾,，不以信息優(yōu)勢去武斷決策。政府還要及時總結人民群眾實踐創(chuàng)造的經(jīng)驗教訓,，從中提煉帶有普遍性,、規(guī)律性的東西，適時地將其上升到制度層面,，用國家法律法規(guī)政策的形式予以規(guī)范,，進行推廣。
制度設計應注重長遠性和適用性,，避免短期性和隨意性,，把握制定解決“三農(nóng)”問題政策整體中的關鍵性�,！叭r(nóng)”問題是個紛繁復雜的問題包,，包含著前述的內(nèi)部關系、外部關系和制度約束,。所以,，必須把“三農(nóng)”問題放在更宏大的歷史視野、世界范圍,、科學發(fā)展的范疇內(nèi)來認識,，并據(jù)此制定政策措施，而不能犯近視病,、短視病,、獨眼病和狂躁病。徹底解決“三農(nóng)”問題就不能不運用系統(tǒng)論的觀點統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、平衡解決,，否則,，解決的問題越多引起的問題越多，需要進一步解決的問題更多,，最后竟把單純的“三農(nóng)”問題解決成了經(jīng)濟問題,、社會問題、政治問題,、政權問題,。
總結歷史經(jīng)驗，我們下了很大的決心,、費了很多的力量,、用了很長的時間來解決“三農(nóng)”問題，卻總是效果不佳,。原因何在呢,？主要原因就在于始終沒有克服制約問題解決的瓶頸：就事論事的政策措施較多，全面長遠的制度設計欠缺,；缺乏歷史觀念,、全球視野、系統(tǒng)認識,、整體規(guī)劃,。
在進行制度設計時，還必須處理好這樣幾個關系：現(xiàn)實需要與長遠發(fā)展的關系,、整體需要與局部利益的關系,、全面推進與重點突破的關系、制度設計與物質(zhì)條件的關系,。
優(yōu)先處理當前問題,，有條不紊地規(guī)劃解決長遠問題，把握制定解決“三農(nóng)”問題政策系統(tǒng)中的突破性,。有效地解決當前問題是防范和解決長遠問題的前提,，系統(tǒng)地把握整體問題是防范和解決局部問題的關鍵。
當前,，“三農(nóng)”領域迫切需要解決的問題就是：在規(guī)劃出城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)途徑和具體措施,，做到新農(nóng)村建設跟城鄉(xiāng)一體化建設相協(xié)調(diào)的前提下，妥善解決農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與保證國家糧食安全,、農(nóng)民權利保障與農(nóng)民穩(wěn)步增收,、農(nóng)村重新定位與農(nóng)村管理創(chuàng)新等三個關鍵問題。
在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中穩(wěn)步解決“三農(nóng)”問題,，把城鎮(zhèn)化作為解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略支撐點,。城鎮(zhèn)化并非城市化，也不是單純的工業(yè)化或者商業(yè)化，而是工業(yè)化,、信息化,、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化地同步發(fā)展。在這里,，必須保證國家的糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給,，必須保護耕地不受侵害，必須在農(nóng)業(yè)勞動者市民化的過程中確保其公民權利城市化,。城鎮(zhèn)化是高度融合工業(yè)化,、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程，其目的：既是為保證實現(xiàn)2020年全面建成小康社會目標尋找新的經(jīng)濟增長點,，也是為有效保護農(nóng)民的合法權利和保證其平等地分享現(xiàn)代化成果,，還是為以工促農(nóng)、以城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村奠定基礎,。以城鎮(zhèn)化為引領,，必能較快較好地解決“三農(nóng)”問題,。