28日,，國務(wù)院常務(wù)會議上，討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》,。草案對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改,草案將提請全國人大常委會審議,。這也被認(rèn)為是土地改革即將提速的一個信號,。
“這個過程我們還可以進(jìn)一步觀察。征地制度改革確實非常必要,，而且整個農(nóng)村土地制度的改革也是非常必要的,。”中央農(nóng)村工作小組副組長,、辦公室主任陳錫文今天在2013《財經(jīng)》年會上對此評價道,。他說，對中國的征地制度,，社會上的看法比較多,，一個最重要的方面是對農(nóng)民的權(quán)益保障不夠，這是將來土地制度改革必須認(rèn)真研究和改善的,。第二個方面是,，現(xiàn)行的土地制度對于土地的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)使用”約束機(jī)制不強(qiáng)，土地一方面大量征用,，另一方面效率不高,。第三，為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化,，在征地的機(jī)制方面衍生出來的一些東西,，導(dǎo)致地方政府乃至企業(yè)偏離正常軌道，土地財政等問題由此出現(xiàn),。
國土資源部副部長胡存智表示,，“十八大報告提出，要優(yōu)化國土空間開發(fā)的格局,，推動城鎮(zhèn)化,，建設(shè)美麗家園，其中就有很重要的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和布局問題,。這里面關(guān)系到大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展,，以及城鎮(zhèn)布局、美麗家園的建設(shè),，生產(chǎn),、生活和生態(tài)空間的合理安排，都與土地管理制度密切相關(guān),。土地管理制度要作出改革和變化,�,！�
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度,。陳錫文用一組數(shù)字來說明其中存在的問題：1980年,，我國城市建成區(qū)的總規(guī)模大約5000平方公里，到2010年城市建成區(qū)的總規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大到4.6萬平方公里,，也就是城市建成區(qū)的總規(guī)模擴(kuò)大了8.2倍,。但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑，1980年是1.9億多人,，不到兩億人,，2010年是6.7億人，大約增加了2.5倍,。
陳錫文認(rèn)為,，土地城市化快于人口城市化的一個重要原因是快速征地，由此也帶來了很多問題,。比如不同用途的土地的出讓價格差別非常大,。按照國土部公布的數(shù)據(jù)，今年上半年,，全國商業(yè)和經(jīng)營性服務(wù)業(yè)用地平均價格是每平方米5700多元,，每平方米住宅用地的價格是4500多元，每平方米的工業(yè)用地的價格是659元,。這樣一種價格機(jī)制,，導(dǎo)致工業(yè)用地增長的數(shù)量非常大，而效率相對較低,�,！艾F(xiàn)在來看，供地的總量中,，年度大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的,，而它的地價又最低。當(dāng)然我們不可能要求工業(yè)用地價格和住宅,、商業(yè)用地價格一樣高,，但是過低就會產(chǎn)生很多問題。工業(yè)用地的浪費現(xiàn)象非常嚴(yán)重,，這需要我們反思,。”
“征地制度背后是政府經(jīng)營土地的制度,�,！痹谥袊恋貙W(xué)會副理事長黃小虎看來，“征地制度與政府經(jīng)營土地制度是表里的關(guān)系,。我們講保護(hù)耕地,，就是保護(hù)我們的生命線,。講了20多年了,，保護(hù)住了嗎,？不是我們做這個工作的人不努力，是因為地方政府經(jīng)營土地要講成本,，肯定是征地有錢,，用存量土地要花錢，而且成本高,。所以,，無一例外，這些年來,，城市的發(fā)展都走了一條外延擴(kuò)張的路子,，耕地難以得到有效保護(hù)。政府經(jīng)營土地制度不改,，保護(hù)耕地只不過是一句空話,。”
為此,，他強(qiáng)調(diào),，土地改革，第一要改革土地管理與土地經(jīng)營集于一身的體制,，把土地經(jīng)營職能從管理部門分解出去,。第二要區(qū)別對待，分步推進(jìn),，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,。他說，“中央的指導(dǎo)思想早已經(jīng)明確,，十七屆三中全會就已經(jīng)提出來,，要逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個精神的指引下,，各地方進(jìn)行了大量的實驗探索,，比如成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗，廣東的三舊改造經(jīng)驗,，北京的50個城中村改造的經(jīng)驗,，都已經(jīng)突破了現(xiàn)行制度的束縛。改革的條件已經(jīng)具備,，時機(jī)已經(jīng)成熟,，不應(yīng)該再拖了。國家層面的改革應(yīng)盡快出臺,�,！�
燕京華僑大學(xué)校長華生強(qiáng)調(diào),，“要保證土地改革方向正確，取得實際效果,，關(guān)鍵是要明確土地制度改革主要的受益主體究竟是誰”,。他認(rèn)為，這個受益的改革主體主要應(yīng)該是移居城市的外來人口,，首先是農(nóng)民工和農(nóng)民工家屬,。土地制度改革不是給城中心和城郊的已經(jīng)很好的農(nóng)民繼續(xù)錦上添花，也不能成為開發(fā)商的盛宴,，更不是為了城市的各界精英在城郊的別墅,、莊園，能夠借機(jī)取得合法產(chǎn)權(quán)證,，甚至進(jìn)一步多搞一些莊園,。“土地制度改革的受益主體必須是農(nóng)民工及家屬等外來人口,，偏離這條主線就一定會出大問題,。”
但胡存智認(rèn)為,，“在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,，切實保護(hù)各方的土地權(quán)益，不僅是農(nóng)民的土地權(quán)益要保護(hù),，各方的土地權(quán)益都應(yīng)該得到保護(hù),。”“我們城鎮(zhèn)化的目的是什么,，就是使全體人民的生活都好起來,，能夠享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的貢獻(xiàn)和繁榮，不僅是城里人要享受,，農(nóng)民也要享受,。但反過來也一樣，不僅是農(nóng)民要享受,，城里人也要享受土地增值帶來的收益,，這點是經(jīng)濟(jì)學(xué)原理所確定的�,！�
他不贊同全盤否定現(xiàn)行土地管理制度的觀點,。他強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)行的土地管理制度基本上符合中國的國情,，有力地支撐了改革開放30年來城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。當(dāng)然這不是說現(xiàn)行的土地制度沒有問題了,�,！�
不論從哪個角度來講,，土地財政都是土地改革繞不過去的一道坎。
華生指出,，土地改革第一要處理的就是土地財政問題,。“必須考慮,，土地財政如果取消會帶來哪些問題,，要用什么樣的機(jī)制來替代，否則我們再講100年縮小征地范圍也基本上沒用,。”
“如果其他措施跟不上,，可能會產(chǎn)生新的分配不公,。”黃小虎提出,，在放開土地市場的同時,，應(yīng)該征收土地財產(chǎn)稅。以此來降低地方政府對土地財政的依賴,。他說,，“財產(chǎn)稅是年年征的。包括宅基地,，原則上也要征財產(chǎn)稅,，但是農(nóng)民規(guī)定面積內(nèi)的可以免征。不要限制市民買房子,，但買了就要年年交財產(chǎn)稅,。這樣的話，地方政府對增量土地的依賴就可以逐漸轉(zhuǎn)移到存量土地上,。但對此,，胡存智看法不同。他認(rèn)為,，對土地財政應(yīng)該深入研究,。如果政府賣地收上來的錢算土地財政，那么,，賣地變成收稅的方式,，是不是就不算土地財政了？
近年來一直關(guān)注土地問題,，并多次去成都等地調(diào)研的經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁強(qiáng)調(diào),，中央政府在制定政策時，應(yīng)該充分吸取底層變革的力量,，不能完全靠頂層設(shè)計,。應(yīng)該合理吸收地方改革的經(jīng)驗,。他認(rèn)為，中國糧食改革的經(jīng)驗很有借鑒意義,。他說,，過去計劃經(jīng)濟(jì)時期，糧食實行的是統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策,，農(nóng)民自己種的糧食不能賣,，政府統(tǒng)一收購，用來保證城市和軍隊的用糧,。最終糧食一直不夠吃,。但如果貿(mào)然地一夜改掉統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度，國民經(jīng)濟(jì)可能出大問題,。當(dāng)時采取了漸進(jìn)式的改革,。經(jīng)過一些地方的嘗試，發(fā)現(xiàn)了兩個突破口,。第一,，使剛性的制度增加一點彈性，交糧食可以變成交錢,。不是所有的地方都一定要種糧,，不適合種糧的地方，可以種其他經(jīng)濟(jì)作物,，用其他經(jīng)濟(jì)收入交稅,，政府再拿這個錢收購產(chǎn)糧區(qū)的糧食。第二,，國家收上來的糧食在保證部隊用糧,、保障城市供糧的基礎(chǔ)上，增產(chǎn)的糧食可以在市場上去賣,，實行雙軌制,。后來統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的改革基本上是在這種嘗試經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成全國性政策的,�,！跋确�(wěn)住，慢慢發(fā)育,，時機(jī)成熟再變,，完成市場化。雖然土地問題比糧食問題復(fù)雜,，但這個經(jīng)驗可以在土地改革中參考,。”
他認(rèn)為，目前地方對土地改革的嘗試有兩點非�,？扇�,。一是確權(quán)，二是市場,。比如成都的土地確權(quán),。先把土地的邊界劃清楚，確權(quán)不能光確定到集體,，要確定到戶,。“而且這個權(quán)利不是你給他轉(zhuǎn)讓權(quán)他一定轉(zhuǎn)讓,，他拿了權(quán)也可以不轉(zhuǎn)讓,，他覺得自己用合算就自己用，要他自己作決定,�,！钡诙欢ㄒ惺袌�,，因為資源一定要放到市場來評價。
胡存智認(rèn)為,，地方的經(jīng)驗,，給下一步的改革提供了很好的參考。作為政府部門,，在試點上面有一個基本操作的要求,，既要積極也要穩(wěn)妥。要充分地論證,，同時還要試點,，通過試點再進(jìn)行示范，最后推開,。土地制度改革比較復(fù)雜,，涉及各方面的利益也比較多，所以在這個問題上我們提出來積極穩(wěn)妥地進(jìn)行改革,，針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程中的問題系統(tǒng)地考慮,，系統(tǒng)設(shè)計，系統(tǒng)解決,。
陳錫文曾經(jīng)在上海做了一個調(diào)查,，上海松江區(qū)原有工業(yè)企業(yè)共12.6萬家，一共用了11.5萬畝土地,，平均每個企業(yè)占地9畝,。最近他們以一種新的機(jī)制，不是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，而是主要以出租標(biāo)準(zhǔn)廠房或者特定的設(shè)計廠房的辦法建了一個新的經(jīng)濟(jì)園區(qū),，結(jié)果情況有了非常大的變化,。入園的企業(yè)平均每個占地不到1.5畝，由于注重了科技的進(jìn)步,，引進(jìn)一些高新科技的企業(yè),，效率大不一樣。去年這個園區(qū)中工業(yè)企業(yè)平均每平方公里的產(chǎn)出達(dá)到136億元,，比整個上海市級開發(fā)園區(qū)平均產(chǎn)出的60億元高出一倍多,。這個園區(qū)所有的企業(yè)所繳納的稅收平均每畝地60萬元，松江其他11萬多畝地的12.6萬家企業(yè)平均每畝地只交10萬元,。這說明通過改革,，通過轉(zhuǎn)換機(jī)制，工業(yè)用地節(jié)約的空間是非常大的,。
“土地管理制度的改革,，也是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面的事情,，絕對不是用一個簡單的制度就能解決的,。所以我們應(yīng)該要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極穩(wěn)妥的方式推進(jìn)土地制度改革,�,！焙嬷钦f。