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我國鐵路既存管理體制的典型特征是鐵道部作為政府職能部門，既負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)管理,，又兼以總運(yùn)輸公司身份對全國鐵路進(jìn)行組織和運(yùn)營,，還負(fù)責(zé)對全國路網(wǎng)進(jìn)行維護(hù)與建設(shè)。這種高度集中的管理體制可以靠行政集權(quán)下推來保證運(yùn)輸生產(chǎn)任務(wù)得到落實(shí),，但在可競爭性市場特征漸行漸顯的格局下,，在鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營效益差強(qiáng)人意的環(huán)境下，政府集中管理體制暴露出適應(yīng)市場能力差,、運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)效益差等諸多弊端,。在發(fā)達(dá)國家鐵路運(yùn)輸管理體制已成功改制的背景下，進(jìn)行鐵路管理體制改革,，實(shí)現(xiàn)政企分開,、政資分開、政事分開的呼聲愈來愈高,，并已成為當(dāng)局,、學(xué)界和輿論的共識。然而,，究竟如何改革,？實(shí)現(xiàn)哪些具體目標(biāo)？改革的路線圖以及時間表應(yīng)該是什么,？遠(yuǎn)還沒有形成廣泛共識,。
綜觀世界發(fā)展歷史，鐵路建設(shè)和運(yùn)營對推動一國產(chǎn)業(yè)布局以及工業(yè)化進(jìn)程都起了積極作用,，但在工業(yè)化后期卻出現(xiàn)了市場份額下滑的趨勢,。鐵路運(yùn)輸作為陸上交通運(yùn)輸方式已經(jīng)存在187個年頭了。工業(yè)化初期,，鐵路運(yùn)輸可以實(shí)現(xiàn)對煤炭,、礦石、鋼材等重化工業(yè)原料和產(chǎn)品的大量運(yùn)送,，這與鐵路運(yùn)輸所具有的載重量大,、運(yùn)距長、可實(shí)現(xiàn)全天候運(yùn)輸是密不可分的,，從而為市場交易半徑的擴(kuò)展和生產(chǎn)要素在更廣地域范圍進(jìn)行配置創(chuàng)造了條件,。然而，隨著重化工業(yè)階段在主要工業(yè)化國家逐漸淡出,，發(fā)達(dá)國家已將部分制造中心外移,，而專注于電子、信息,、金融,、地產(chǎn)、研發(fā)等新型服務(wù)業(yè)和高端科技產(chǎn)業(yè),，鐵路運(yùn)輸所專注和專長的大批量運(yùn)輸方式開始出現(xiàn)與小批量,、多元化、多樣性,、及時性需求特征不相適應(yīng)的征兆,，鐵路運(yùn)輸市場份額日漸下滑,，特別是在民航技術(shù)、汽車工業(yè)發(fā)展以及高等級公路大量鋪就的形勢下更是如此,。鐵路“夕陽產(chǎn)業(yè)”論一度甚囂塵上,。鐵路線最長的美國也出現(xiàn)大量鐵路線廢棄的現(xiàn)象。
與鐵路運(yùn)輸市場份額下滑相伴的還有鐵路較差的收益性,。歐,、美、日等國家都對鐵路管理體制進(jìn)行了改革,，改革的形式是“民營化”，實(shí)質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)的清晰化,、交易的市場化,，目的在于促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)營的積極性和主動性。從各國的改革結(jié)果來看,，都有一定成效,，但也發(fā)現(xiàn)許多問題，甚至走了一些彎路,。從世界范圍看,，鐵路客運(yùn)基本上是虧損的，需要財政補(bǔ)貼,。如美,、歐政府都給予客運(yùn)一定補(bǔ)貼；印度,、俄羅斯鐵路整體是盈利的,，但客運(yùn)部分虧損；德國側(cè)重補(bǔ)貼區(qū)域客運(yùn),，長途客運(yùn)側(cè)重市場化定價,；法國側(cè)重補(bǔ)貼普速鐵路，高等級鐵路運(yùn)輸更多運(yùn)用市場定價或效率定價方法,；日本國鐵在1987年改革前財務(wù)狀況惡化,，財政負(fù)擔(dān)沉重，改革后本州三公司盈利性指標(biāo)好轉(zhuǎn),，三島區(qū)域客運(yùn)公司仍需經(jīng)營穩(wěn)定基金來補(bǔ)貼,。
從理論上來說，鐵路運(yùn)輸是典型的運(yùn)輸密度經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì),，其資產(chǎn)的專用性更決定了具有自然壟斷特征,。由社會或政府提供一定補(bǔ)貼，鐵路提供更充分的運(yùn)輸服務(wù)可以使社會福利純損失更小,。當(dāng)然,，實(shí)際情形比理論模型要繁復(fù)得多,。首先是運(yùn)輸方式存在多種替代方式，如民航和公路甚至水運(yùn)都是鐵路的替代運(yùn)輸方式,，因此鐵路運(yùn)輸在市場供給方不具有很強(qiáng)的壟斷力量,。其次，鐵路運(yùn)輸被許多國家賦予公益運(yùn)輸,、軍事運(yùn)輸和宏觀調(diào)控任務(wù),。這可能與鐵路單位運(yùn)量的低成本特征有關(guān)，也可能與鐵路可實(shí)現(xiàn)大批量,、全天候快速調(diào)運(yùn)有關(guān),，還可能與鐵路運(yùn)輸安全性、穩(wěn)定性更強(qiáng),，易形成心理預(yù)期剛性有關(guān),。再次，在現(xiàn)代社會,，公民的基本出行權(quán)像農(nóng)品一樣,，是一種準(zhǔn)公共品。維持準(zhǔn)公共品的充分供給是豐裕社會的基本特征,。一定地域范圍的鐵路客運(yùn)（如德國）或低等級鐵路（如法國）可以看作是公共交通的延伸,，實(shí)行政府指導(dǎo)價并受到補(bǔ)貼。雖然可替代交通運(yùn)輸方式的存在使得補(bǔ)貼鐵路客運(yùn)不具有公允性,，也會造成政府財政負(fù)擔(dān)加重甚至鐵路客運(yùn)公司的依賴與低效率的循環(huán),。在當(dāng)前環(huán)境約束趨緊，綠色出行理念興起的氛圍下,，鐵路運(yùn)輸作為低碳運(yùn)輸方式應(yīng)該得到扶助和傾斜,，而若將鐵路運(yùn)輸?shù)牡吞急容^優(yōu)勢作為一種資產(chǎn)在碳交易市場開發(fā)并交易，則會給鐵路運(yùn)輸企業(yè)一定市場化的補(bǔ)助,，這比政府直補(bǔ)減少了運(yùn)輸部門對財政的依賴意識,，也更具有可持續(xù)性。
歐盟實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離”模式的初衷是為了實(shí)現(xiàn)成員間鐵路運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一及互聯(lián)互通,。網(wǎng)運(yùn)分離在一定程度上維護(hù)了路網(wǎng)的自然壟斷特征,，在線上部分引入競爭。但從各國實(shí)踐結(jié)果看,，路網(wǎng)公司出現(xiàn)對路網(wǎng)的維護(hù)不足,，各國普遍對路網(wǎng)公司進(jìn)行財政投入或補(bǔ)貼�,！熬W(wǎng)運(yùn)分離”的核心問題在于路網(wǎng)使用費(fèi)率的確定問題,，即路網(wǎng)使用價格的發(fā)現(xiàn)是一個成本高昂的過程，網(wǎng)運(yùn)分離還易造成路網(wǎng)公司對線上公司的壟斷優(yōu)勢或線上公司和線網(wǎng)之間的信息不對稱,，因?yàn)槲覈幌衩绹菢哟嬖凇捌叫芯�競爭”,。世界鐵路管理還存在所謂的區(qū)域公司模式，以日本為典型代表,。區(qū)域公司模式還需考慮如何打破區(qū)域市場的壟斷以及區(qū)域公司間的過口和收費(fèi)問題,，即價格形成機(jī)制。特別是,，鐵路運(yùn)輸具有運(yùn)輸密度經(jīng)濟(jì)特征,，外圍鐵路運(yùn)輸必然增加核心或樞紐線路運(yùn)輸，不同線路運(yùn)輸單位成本差異性較大,，若根據(jù)成本定價,，則外圍鐵路運(yùn)價顯著高于核心區(qū)域運(yùn)價，加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡,。因此,，現(xiàn)在實(shí)施的核心補(bǔ)邊區(qū)、貨運(yùn)補(bǔ)客運(yùn)都是被選擇,，并在既定時期有效的管理辦法。
交叉補(bǔ)貼,、集中清算是我國鐵路運(yùn)輸管理模式的基本特征,，其優(yōu)勢在于可以均衡、高效率地完成運(yùn)輸任務(wù),，劣勢在于不能充分調(diào)動鐵路運(yùn)輸企業(yè)主體的業(yè)務(wù)積極性,，即激勵機(jī)制缺失或弱化。雖然我國18個鐵路局是名義上的運(yùn)輸企業(yè),，但由于運(yùn)輸組織的集中統(tǒng)一,，經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分，鐵路局沒有完整的獨(dú)立核算,，所以鐵道部實(shí)際上承擔(dān)了企業(yè)主體職能,。目前提出落實(shí)路局企業(yè)主體地位，主要是在多元化經(jīng)營上,，即多元化經(jīng)營收益歸路局支配,。這又易造成路局對運(yùn)輸主業(yè)效益不敏感，而對多種經(jīng)營過度重視,。
盡管存在多重考量因素及多種困難,，但鐵路持續(xù)改進(jìn)的發(fā)展思想和意識是必要的。特別是,，我國在現(xiàn)存管理模式下,，路局企業(yè)重完成生產(chǎn)任務(wù)，輕經(jīng)營績效,；行政本位思想盛行,，營銷意識和開拓市場意識都顯淡薄,。鐵路管理體制改革的目的在于引進(jìn)競爭性和引入市場化模式，歐,、美,、日等國的鐵路管理體制“民營化”浪潮在一定程度上做到了這一點(diǎn)，但各國都有特定的國情路情,，完全照搬任何一種模式,，而不注重配套工程和環(huán)境、文化建設(shè)的做法都易導(dǎo)致“水土不服”,。當(dāng)前,，我國鐵路建設(shè)仍處高投入期，鐵路運(yùn)輸量大,，運(yùn)營計劃性強(qiáng),，這些都決定了政府成分在鐵路建設(shè)和運(yùn)營還不能完全退出。
鐵路“混合”經(jīng)濟(jì)特征以及多種運(yùn)輸方式綜合發(fā)展格局決定了當(dāng)前我國鐵路引入民間資本的重要性開始凸顯,，引入民間資本或社會資本的意義還在于在引入民,、社資本之前鐵路系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)須在一定程度上得到清晰厘定，并且使鐵路建設(shè)和運(yùn)營具有一定經(jīng)營性,，從而使鐵路部門資產(chǎn)得到開發(fā),，財富效應(yīng)得到發(fā)揮；資本投資機(jī)制形成,，盈利性得到保證,，因而鐵路的運(yùn)營和發(fā)展就具有了可持續(xù)性。特別是當(dāng)前我國鐵路系統(tǒng)由于大規(guī)模建設(shè),，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,，引入民間資本，尤其是進(jìn)行股權(quán)融資或借鑒國外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資創(chuàng)新模式如BOT,、TOT,、PFI等，可以有效緩解鐵道部財務(wù)指標(biāo)緊張壓力,，并為民,、社資本投資開發(fā)出新的實(shí)體投資渠道，當(dāng)然要吸引民間,、社會資本,，必須創(chuàng)造一定盈利性或投資利潤率，為達(dá)此目的除了創(chuàng)設(shè)有效激勵機(jī)制,；實(shí)施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略以擴(kuò)充利潤來源外,；改革運(yùn)價形成機(jī)制，實(shí)施必要的效率定價和更適應(yīng)市場的、靈活的運(yùn)價營銷策略都是必要的,。
鐵路運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式既存在競爭也存在互補(bǔ),，實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式的互聯(lián)互通，真正做到“零換乘”或“無縫銜接”無疑可以節(jié)約人力和時間資源,，是福利社會的目標(biāo)之一,。成立“大交通部”制對上述目標(biāo)達(dá)成具有促進(jìn)作用。成立“大交通部”,，完備綜合交通運(yùn)輸體系,，需要關(guān)注各種交通運(yùn)輸方式管理體制的并存及整合，特別是我國鐵路政企合一運(yùn)營模式和側(cè)重行業(yè)管理與規(guī)制的公路,、民航,、水運(yùn)運(yùn)輸模式存在顯著的差異性。
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