●我國旅游業(yè)已經(jīng)是市場化程度很高的行業(yè)，旅游法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮和保障市場機制在旅游業(yè)發(fā)展中的作用,。但是,，《旅游法(草案)》更像是一部旅游業(yè)的行政管理法,。
●在市場經(jīng)濟(jì)體制下，旅游法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自律機制在維護(hù)旅游市場秩序,、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展中的作用,。
●對于一些在旅游活動中經(jīng)常出現(xiàn)的,、具有旅游業(yè)特點的、其他法律沒有規(guī)定或依據(jù)其他法律不能得到有效處理的事項,，旅游法應(yīng)當(dāng)給予規(guī)定,。
我國的旅游業(yè)近年來發(fā)展很快，但在市場秩序,、服務(wù)質(zhì)量,、安全保障等方面還存在很多問題，需要一部規(guī)范旅游法律關(guān)系的法律,。2009年,，旅游法開始起草，不久前,，全國人大財經(jīng)委員會審議通過了《旅游法(草案)》,。但是，這部草案仍有待修改,、改進(jìn),。
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草案沒有充分體現(xiàn)發(fā)揮市場機制的理念 |
我國旅游業(yè)已經(jīng)是市場化程度很高的行業(yè)，旅游法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮和保障市場機制在旅游業(yè)發(fā)展中的作用,。但是,，《旅游法(草案)》更像是一部旅游業(yè)的行政管理法。
例如,，過多地設(shè)定政府在旅游業(yè)發(fā)展中的權(quán)限,，動輒設(shè)置“國家”在旅游發(fā)展和管理上的權(quán)限與義務(wù)；行政管理事項的規(guī)定明顯多于民事關(guān)系事項的規(guī)定,，特別是設(shè)計了為數(shù)眾多的行政許可事項,。
在市場經(jīng)濟(jì)體制下，旅游法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自律機制在維護(hù)旅游市場秩序,、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展中的作用,。但是草案對旅游業(yè)自律組織事項，只用了一個條款進(jìn)行規(guī)定,，明顯與旅游業(yè)自律組織的應(yīng)有作用不相符合,。其實，維持旅游市場秩序的許多事項,，如導(dǎo)游人員資格授予,、一般性違規(guī)行為的處罰等，促進(jìn)旅游市場發(fā)展的許多事項,，如從業(yè)人員的培訓(xùn),、旅游形象宣傳等，由旅游業(yè)協(xié)會組織實施即可,。
在一些具體制度上,，草案也表現(xiàn)出計劃經(jīng)濟(jì)理念,。例如草案第十二條規(guī)定，“旅游者有權(quán)要求旅游經(jīng)營者按照約定提供質(zhì)價相符的產(chǎn)品和服務(wù),�,！逼鋵崳百|(zhì)價相符”,，只有在價格管制中才有意義,。在沒有價格管制的情形下，法律不必強調(diào)質(zhì)價相符,。用法律強制“質(zhì)價相符”,，體現(xiàn)的是計劃經(jīng)濟(jì)理念。
另外,，草案賦予旅游行政管理機關(guān)的權(quán)力過大,，也不符合市場經(jīng)濟(jì)法治理念。例如,，草案第七十五條規(guī)定的查封,、扣押權(quán)力，按照草案有關(guān)條款的規(guī)定,，兩個旅游執(zhí)法人員就可以查封,、扣押旅游經(jīng)營者的財產(chǎn)或資料，權(quán)力實在過大,。這種權(quán)力若被濫用,，會嚴(yán)重侵害旅游經(jīng)營者的合法權(quán)利。
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草案的體系結(jié)構(gòu)不夠適當(dāng) |
草案第三章“旅游規(guī)劃和促進(jìn)”的許多內(nèi)容,，屬于國家產(chǎn)業(yè)政策范疇,，特別是其中有過多的內(nèi)容屬于政府部門的內(nèi)部工作技術(shù)規(guī)范，不宜都以法律形式來規(guī)定,。草案第三章應(yīng)當(dāng)簡化為旅游業(yè)發(fā)展的基本原則,，規(guī)定于總則部分。
第四章“旅游經(jīng)營”包含了兩部分性質(zhì)不同的內(nèi)容,，一是旅行社的經(jīng)營與管理,；二是旅游資源的利用，如有關(guān)景區(qū),、露營等的規(guī)定,。旅行社與旅游者的法律關(guān)系,、旅游景區(qū)與旅游者的法律關(guān)系,，兩者之間存在較大差異，不應(yīng)當(dāng)規(guī)定在一章中,。建議單設(shè)一章“旅行社”,，專門規(guī)定旅行社的設(shè)立,、旅行社業(yè)務(wù)許可、旅行社與旅游者之間的合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系,、旅游活動中旅行社與旅游者之間的責(zé)任承擔(dān),、旅行社與導(dǎo)游或領(lǐng)隊之間的法律關(guān)系、組團(tuán)社與地接社之間的法律關(guān)系等,。
另外,，應(yīng)當(dāng)設(shè)立“旅游資源利用”一章，有關(guān)景區(qū)的事項應(yīng)規(guī)定該章中,，例如規(guī)定景區(qū)的設(shè)立與使用原則,、景區(qū)開業(yè)的審批程序、景區(qū)管理人的資格與職責(zé),、景區(qū)安全責(zé)任,、景區(qū)與旅游者之間的法律義務(wù)關(guān)系、景區(qū)與導(dǎo)游之間的法律關(guān)系,、景區(qū)門票價格制度,、露營地提供者的責(zé)任等。
第八章“權(quán)利救濟(jì)”,，不過是糾紛解決機制問題,，其中并不需要旅游法有獨特制度安排，該章應(yīng)當(dāng)刪除,。
行業(yè)自律應(yīng)當(dāng)是旅游業(yè)管理的重要內(nèi)容,，應(yīng)有專章予以規(guī)定。
草案經(jīng)常將不同性質(zhì)的事項歸納到一條中,，這不便于法律適用,。草案中這種情形甚多，例如,，第九十三條把收取小費和收受賄賂放到一條,，其實兩者性質(zhì)相差很大，應(yīng)當(dāng)分條規(guī)定,。再如,，“零團(tuán)費”、“強迫購物”是當(dāng)前旅游活動中常見的違法違規(guī)情形,，有關(guān)禁止措施應(yīng)當(dāng)各以專門條款詳細(xì)予以規(guī)定,，但是草案卻將這兩類事項規(guī)定在第三十七條一條之中。
對于一些在旅游活動中經(jīng)常出現(xiàn)的,、具有旅游業(yè)特點的,、其他法律沒有規(guī)定或依據(jù)其他法律不能得到有效處理的事項，旅游法應(yīng)當(dāng)給予規(guī)定。
但是,，草案對旅游活動中的許多重要事項未作規(guī)定,，例如，旅行社無條件的合同后義務(wù),、景區(qū)管理人制度,、景區(qū)的安全保障義務(wù)與責(zé)任、自助游組織者的責(zé)任,、露營地提供者的責(zé)任,、未經(jīng)許可在他人土地上露營受到損害的責(zé)任、非法進(jìn)入景區(qū)受到損害的責(zé)任,、旅游廣告不實的責(zé)任等等,，草案都未涉及。
一是草案的許多規(guī)定缺乏可歸責(zé)性
草案整個第三章都屬于行業(yè)政策的規(guī)定,，如有違反也不可能法律上歸責(zé),，起碼不能依據(jù)旅游法歸責(zé)。草案規(guī)定了許多旅游者的憲法性權(quán)利,，例如第九,、第十、第十三,、第十四條規(guī)定的旅游者權(quán)利,。這些憲法性權(quán)利寫在旅游法中，只有宣示意義,，如果不能實現(xiàn),，旅游法的責(zé)任機制也不能有效地提供保障。草案規(guī)定了一些強制性規(guī)定,，卻沒有規(guī)定該強制性規(guī)范被違反的法律后果,，例如，草案第四十三條規(guī)定了“景區(qū)門票價格變動應(yīng)提前6個月公布”,，但對于違反該條的法律后果如何,，卻沒有規(guī)定。
二是草案規(guī)定的責(zé)任制度有較多不妥當(dāng)之處
例如,，草案第八十七條第二項規(guī)定的“向不合格的供應(yīng)商訂購產(chǎn)品和服務(wù)”責(zé)任,，未區(qū)分出于故意還是過失。再如,，草案存在責(zé)任設(shè)置“輕者重,，重者輕”的情形。如草案第八十九條,，導(dǎo)游或者領(lǐng)隊私自承攬業(yè)務(wù),，或者擅自變更,、替換旅游行程和線路的，就要吊銷導(dǎo)游證,、領(lǐng)隊證，三年內(nèi)不得重新申請,；而對于性質(zhì)更為惡劣,、后果更為嚴(yán)重的甩團(tuán)行為，草案第九十一條只規(guī)定暫扣導(dǎo)游證1個月至3個月,，導(dǎo)致旅游者滯留的,，才吊銷導(dǎo)游證。
三是草案沒有堅持依本法追責(zé)的立法技術(shù)
例如草案中有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定,，就不妥當(dāng),。因為刑事責(zé)任只能根據(jù)刑法追究，而不能根據(jù)旅游法追究,，在旅游法中規(guī)定刑事責(zé)任,，實質(zhì)是立法空話。再如,，草案第八十七條第六項規(guī)定的以低于成本進(jìn)行旅游經(jīng)營的情形,，依據(jù)反不正當(dāng)競爭法即可追責(zé)，旅游法不必特別規(guī)定,。
四是法律責(zé)任規(guī)范的體系安排不適當(dāng)
例如“法律責(zé)任”一章,，除了無實際立法價值的“刑事責(zé)任條款”外，全部都是有關(guān)行政責(zé)任的規(guī)定,，該章的名稱其實可以叫作“行政法律責(zé)任”,。旅游法既然設(shè)置了“法律責(zé)任”專章，就應(yīng)當(dāng)把旅行社和旅游者的違約責(zé)任,、侵權(quán)責(zé)任,、以及免責(zé)事由等，規(guī)定于其中,。
一是草案中有的概念不準(zhǔn)確
例如,，草案第二條將“旅游”概念的界定為“本法所稱旅游，是指自然人為休閑,、娛樂,、游覽、度假,、探親訪友,、就醫(yī)療養(yǎng)、購物,、參加會議或從事經(jīng)濟(jì),、文化,、體育、宗教活動,，離開常住地到其他地方,，連續(xù)停留時間不超過12個月，并且主要目的不是通過所從事的活動獲取報酬的行為”,。這一概念的內(nèi)容表述極不準(zhǔn)確,，內(nèi)涵泛泛，外延不清,。建議可以這樣簡介規(guī)定,，“本法所稱的旅游，是指自然人為休閑娛樂目的,，通過旅行社協(xié)助或自助方式,，利用旅游資源、場所或設(shè)施的活動”,。
又如,，“景區(qū)”究竟是區(qū)域還是主體，草案規(guī)定的不清楚,。按照草案第九十四條,，“景區(qū)”是主體的表述；而按照草案對于“景區(qū)”的定義,，則“景區(qū)”是場所或區(qū)域,。還有，草案中濫用“國家”概念,，在許多條文中,，動輒使用“國家”字樣。
二是草案條文表述有一些語法錯誤
在草案條文中,，還有一些語法錯誤,，主要是主語不明、定語限制范圍過寬等,。例如,，草案第四條、第七十九條的主語使用不當(dāng),。再如,，草案第九十一條規(guī)定“吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證和導(dǎo)游證”，而導(dǎo)游證不是屬于旅行社的,，應(yīng)當(dāng)是屬于導(dǎo)游個人的,。
三是有一些規(guī)定的內(nèi)容毫無意義
例如，草案第十一條規(guī)定：“國家機關(guān),、企事業(yè)單位和社會組織職工有權(quán)利用法定節(jié)假日,、周休日或者帶薪年休假進(jìn)行旅游活動”,。該條究竟是“休假權(quán)”的規(guī)定，還是“旅游權(quán)”的規(guī)定,，表述不明,，應(yīng)當(dāng)刪除。
四是對分項表述沒有妥當(dāng)?shù)倪\用
有一些條款,，分項表述將更為清晰,，但草案未能妥當(dāng)運用。例如,，草案第四十六條關(guān)于網(wǎng)絡(luò)旅游經(jīng)營規(guī)范的規(guī)定,、第五十條關(guān)于旅游經(jīng)營者報告義務(wù)內(nèi)容的規(guī)定等,，最好采用分項表述的方式,。