《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十六大以來(lái),，土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色,，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地息息相關(guān)，那么,，這些年來(lái)我國(guó)的土地管理制度為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都發(fā)揮了哪些特殊作用,？
劉守英：十年來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)10.7%,，經(jīng)濟(jì)總量占世界的份額從4.4%提升到10%,，城鎮(zhèn)化率快速提高，2011年超過(guò)50%,，土地資源的有效保障,，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿ΑＭ恋刭Y源的市場(chǎng)化配置改革功不可沒(méi),。
20世紀(jì)90年代末至今,。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng),，土地成為這兩個(gè)引擎的杠桿,。地方政府通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地，以創(chuàng)辦園區(qū),，通過(guò)土地的協(xié)議出讓?zhuān)荛_(kāi)了我國(guó)土地資源稟賦不足可能造成的工業(yè)用地成本上升,；與此同時(shí)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū),，尤其是珠三角和長(zhǎng)三角成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的主角,，這些地區(qū)大量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，保證了農(nóng)民以集體土地參與工業(yè)化進(jìn)程,。雙軌并行的工業(yè)化,，支持了中國(guó)作為世界制造工廠的形成。
進(jìn)入新世紀(jì)以后,，中國(guó)城市化進(jìn)程大大加快,。面對(duì)城市建設(shè)的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用,。利用對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的掌控和經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)化出讓?zhuān)揽客恋爻鲎屖杖牒屯恋氐盅喝谫Y,，促進(jìn)國(guó)有土地從資源向資產(chǎn)以及資本轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了快速的城市化。2000年以后,，中國(guó)土地使用制度改革進(jìn)一步深化,，尤其是2002年以后對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行“招拍掛”制度，將土地的功能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能,，拓展到資本功能,，帶來(lái)巨大的乘數(shù)效應(yīng)。一方面,，土地的資本化,，使地方政府財(cái)政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出讓收入保證城市建設(shè)資金,，以商住用地出讓價(jià)格最大化來(lái)實(shí)現(xiàn)城市政府資金的平衡,。另一方面，通過(guò)建立政府融資平臺(tái),，以政府財(cái)政信用為擔(dān)保,，以土地為主要抵押品，換取銀行資金,，加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資,。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了巨額土地增值收益,，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種以地謀發(fā)展的模式在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，其弊端也日益顯現(xiàn),，不可持續(xù),。這種模式的問(wèn)題主要體現(xiàn)在哪些方面，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了哪些風(fēng)險(xiǎn),？
劉守英：這些弊端在經(jīng)濟(jì)上主要表現(xiàn)為,，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴土地；地方政府收入過(guò)于依賴土地出讓收入和與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè),、房地產(chǎn)業(yè)稅收；城市建設(shè)過(guò)于依賴土地出讓和土地抵押融資,。這種高度依賴土地的增長(zhǎng)方式,，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、中央銀行金融風(fēng)險(xiǎn),，也放大了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng),。
1997年以來(lái)，中國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長(zhǎng),。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%,。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。國(guó)家審計(jì)署公布的債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元債務(wù)余額，約占2010年GDP的26.9%,。再加上名義指標(biāo)表示的公共部門(mén)債務(wù)(約相當(dāng)于GDP的20%)和政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券等(約相當(dāng)于GDP的6%),，中國(guó)總體的公共部門(mén)債務(wù)率應(yīng)在50%-55%。
地方債務(wù)的局部情況更不容樂(lè)觀,，不均衡,、不可持續(xù)的問(wèn)題十分突出。2010年底,，東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元,，占全國(guó)總地方債務(wù)比49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元,，占23.06%,；西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元,，占27.29%,。2010年底，中國(guó)東部地區(qū)加計(jì)劃單列市,、中部地區(qū)和西部地區(qū),，負(fù)債率分別是19.2%、24.2%和36.4%,。正如政府貸款主要靠土地一樣,，抵押土地已成為政府償債的最重要來(lái)源，地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大,。據(jù)審計(jì)署調(diào)查,，2010年底除54個(gè)縣級(jí)政府之外，全部省級(jí)和市級(jí)政府以及絕大多數(shù)縣級(jí)政府均有政府負(fù)債,，且承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)為25473.51億元,，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降,，地方政府的償債能力就會(huì)快速枯竭,。
地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，紛紛成立各類(lèi)融資平臺(tái),，利用手中收儲(chǔ)的國(guó)有土地作為抵押品,，從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺(tái)已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲(chǔ)——土地抵押”循環(huán),。審計(jì)署調(diào)查結(jié)果表明,，截至2010年底，融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元,，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%,。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲(chǔ)的就有10208.83億元,，占10.62%。
從地方政府性債務(wù)資金的來(lái)源情況看,，銀行是最大的資金供給者。2010年底,，銀行貸款總額84679.99億元,，占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中,，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款有50225億元,，占比為74.84%。
在決定中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的因素中,，除了固定資產(chǎn)投資和貨幣供應(yīng)量等變量外,，土地供應(yīng)和以地融資的影響也日益顯著。2002-2010年間,，國(guó)有建設(shè)用地增幅跟當(dāng)年的名義固定資產(chǎn)投資增幅有比較一致的趨勢(shì),。如果當(dāng)年的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量減少，或者增幅下降過(guò)快,，會(huì)導(dǎo)致下一年許多投資項(xiàng)目無(wú)法“落地”,，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)受到很大影響。反過(guò)來(lái),，如果國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)很充足,，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)較快上升。
由于土地指標(biāo)由中央政府控制,，宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期,，中央政府除了收緊“銀根”外，還會(huì)同時(shí)收緊“地根”,，即減少全國(guó)的新增建設(shè)用地供應(yīng)量,，甚至采取“凍結(jié)批地”、“中止土地審批權(quán)”等行政性調(diào)控手段,。同樣,，宏觀經(jīng)濟(jì)刺激階段，中央政府在采取擴(kuò)張性貨幣政策的同時(shí),，還會(huì)放松“地根”,，大幅增加新增建設(shè)用地的供給量。
從實(shí)施效果來(lái)看,，土地參與宏觀調(diào)控事實(shí)上放大了宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性,。1997年國(guó)家宣布在全國(guó)范圍內(nèi)凍結(jié)供地一年,，這同緊縮性的貨幣政策一起,，加劇了1998-2001年的通縮。2002年起，每年新增建設(shè)用地?cái)?shù)量迅速上升,，2001年全年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地是428萬(wàn)畝,，2002年上升至722萬(wàn)畝，2004年和2006年分別是845萬(wàn)畝和771萬(wàn)畝,。寬松的“地根”,，加上積極的貨幣政策，2007年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在未來(lái)10年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間,，中國(guó)仍將處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段,。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速,，土地利用也將進(jìn)入農(nóng)地非農(nóng)化高峰期、土地供求極度不平衡期,。那么,，如何才能正確處理好土地利用和發(fā)展的關(guān)系？
劉守英：正確處理人與土地,、土地與其他資源,、人與人之間的關(guān)系，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與和諧,。必須推進(jìn)土地制度改革,，根本改變以地謀發(fā)展模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展,。
第一,，平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系,。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán),、登記、頒證,，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系,，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù),。賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有,、使用、收益和處分權(quán),，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù),，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán),。逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償,，以被征地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo),。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語(yǔ)權(quán)和談判權(quán)。
第二,，確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán),。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。打破目前因城市和農(nóng)村的區(qū)別,，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策,。制定城市增長(zhǎng)線，明確土地國(guó)有的范圍為建成區(qū),。新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的,，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有,。
第三,，重構(gòu)平等交易的土地市場(chǎng)。建立公開(kāi),、公正,、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等,、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場(chǎng),。活躍土地二級(jí)市場(chǎng),，促進(jìn)土地抵押,、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善,。
第四,，將國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門(mén)是隸屬于國(guó)土部的土地行政管理機(jī)構(gòu),，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能,。地方政府是受?chē)?guó)務(wù)院委托的國(guó)有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地占有,、使用,、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能,，包括對(duì)農(nóng)村土地的依法征用,、征收和對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營(yíng)職能,。地方政府土地經(jīng)營(yíng)職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使,，而是由政府委派專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)履行，也可以參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn),，成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織,。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體,，按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管,。
第五，規(guī)范國(guó)有土地出讓收益管理和監(jiān)督使用,。明確國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)收益不能成為政府財(cái)政的當(dāng)期盈余,。專(zhuān)司土地經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)獲得的國(guó)有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入與政府財(cái)政相分離的專(zhuān)門(mén)賬戶,，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)審批。
第六,，進(jìn)行土地,、財(cái)政、稅收,、金融綜合配套改革,，明確下一個(gè)發(fā)展階段土地在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的功能，厘清土地利益在土地所有者,、土地經(jīng)營(yíng)者和政府之間的規(guī)則,。改革土地財(cái)政，完善土地增值稅,，規(guī)范土地融資機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公平分配，改土地漲價(jià)歸政府和開(kāi)發(fā)商為歸社會(huì),。