《經(jīng)濟參考報》：十六大以來,，土地在中國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色，尤其是城鎮(zhèn)化進程與土地息息相關(guān),，那么,，這些年來我國的土地管理制度為中國經(jīng)濟發(fā)展都發(fā)揮了哪些特殊作用？
劉守英：十年來,，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實際增長10.7%,，經(jīng)濟總量占世界的份額從4.4%提升到10%，城鎮(zhèn)化率快速提高,，2011年超過50%，土地資源的有效保障,，為經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展提供了重要動力,。土地資源的市場化配置改革功不可沒。
20世紀(jì)90年代末至今,。中國經(jīng)濟的高增長,，靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個引擎拉動，土地成為這兩個引擎的杠桿,。地方政府通過低價征用農(nóng)民土地,，以創(chuàng)辦園區(qū)，通過土地的協(xié)議出讓,，避開了我國土地資源稟賦不足可能造成的工業(yè)用地成本上升,；與此同時，沿海發(fā)達(dá)地區(qū),，尤其是珠三角和長三角成為中國經(jīng)濟高速成長的主角,，這些地區(qū)大量集體建設(shè)用地進入市場，保證了農(nóng)民以集體土地參與工業(yè)化進程,。雙軌并行的工業(yè)化,，支持了中國作為世界制造工廠的形成。
進入新世紀(jì)以后,，中國城市化進程大大加快,。面對城市建設(shè)的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用。利用對土地一級市場的掌控和經(jīng)營性用地的市場化出讓,，依靠土地出讓收入和土地抵押融資,，促進國有土地從資源向資產(chǎn)以及資本轉(zhuǎn)化，推動了快速的城市化,。2000年以后,，中國土地使用制度改革進一步深化，尤其是2002年以后對經(jīng)營性用地實行“招拍掛”制度,，將土地的功能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能,，拓展到資本功能，帶來巨大的乘數(shù)效應(yīng),。一方面,，土地的資本化，使地方政府財政能夠獲取土地增值的最大化收益,，并以最大化的土地出讓收入保證城市建設(shè)資金,，以商住用地出讓價格最大化來實現(xiàn)城市政府資金的平衡。另一方面,，通過建立政府融資平臺,，以政府財政信用為擔(dān)保，以土地為主要抵押品,，換取銀行資金,，加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。土地制度改革所釋放的土地紅利,，為經(jīng)濟建設(shè)提供了巨額土地增值收益,，促進了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。
《經(jīng)濟參考報》：這種以地謀發(fā)展的模式在帶動經(jīng)濟快速增長的同時,，其弊端也日益顯現(xiàn),，不可持續(xù)。這種模式的問題主要體現(xiàn)在哪些方面,，給中國經(jīng)濟發(fā)展帶來了哪些風(fēng)險,？
劉守英：這些弊端在經(jīng)濟上主要表現(xiàn)為，地方政府的經(jīng)濟增長過于依賴土地,；地方政府收入過于依賴土地出讓收入和與城市擴張相關(guān)的建筑業(yè),、房地產(chǎn)業(yè)稅收；城市建設(shè)過于依賴土地出讓和土地抵押融資,。這種高度依賴土地的增長方式,，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險、中央銀行金融風(fēng)險,，也放大了宏觀經(jīng)濟波動,。
1997年以來,，中國地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%,。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%,。國家審計署公布的債務(wù)余額為10.7萬億元債務(wù)余額，約占2010年GDP的26.9%,。再加上名義指標(biāo)表示的公共部門債務(wù)(約相當(dāng)于GDP的20%)和政策性金融機構(gòu)發(fā)行的金融債券等(約相當(dāng)于GDP的6%),，中國總體的公共部門債務(wù)率應(yīng)在50%-55%。
地方債務(wù)的局部情況更不容樂觀,，不均衡,、不可持續(xù)的問題十分突出。2010年底,，東部11個省(直轄市)和5個計劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元,，占全國總地方債務(wù)比49.65%；中部8個省政府性債務(wù)余額為24716.35億元,，占23.06%,；西部12個省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元,，占27.29%,。2010年底，中國東部地區(qū)加計劃單列市,、中部地區(qū)和西部地區(qū),，負(fù)債率分別是19.2%、24.2%和36.4%,。正如政府貸款主要靠土地一樣，抵押土地已成為政府償債的最重要來源,，地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大,。據(jù)審計署調(diào)查，2010年底除54個縣級政府之外,，全部省級和市級政府以及絕大多數(shù)縣級政府均有政府負(fù)債,，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)為25473.51億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額的比重為37.96%,。一旦各地土地出讓收入下降,，地方政府的償債能力就會快速枯竭。
地方政府為了進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，紛紛成立各類融資平臺,，利用手中收儲的國有土地作為抵押品，從銀行獲得巨額貸款,。目前地方融資平臺已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲——土地抵押”循環(huán),。審計署調(diào)查結(jié)果表明,，截至2010年底，融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元,，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%,。地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲的就有10208.83億元,，占10.62%,。
從地方政府性債務(wù)資金的來源情況看，銀行是最大的資金供給者,。2010年底,，銀行貸款總額84679.99億元，占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%,。其中,，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款有50225億元，占比為74.84%,。
在決定中國宏觀經(jīng)濟周期性波動的因素中,，除了固定資產(chǎn)投資和貨幣供應(yīng)量等變量外，土地供應(yīng)和以地融資的影響也日益顯著,。2002-2010年間,，國有建設(shè)用地增幅跟當(dāng)年的名義固定資產(chǎn)投資增幅有比較一致的趨勢。如果當(dāng)年的國有建設(shè)用地供應(yīng)量減少,，或者增幅下降過快,，會導(dǎo)致下一年許多投資項目無法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅會受到很大影響,。反過來,，如果國有建設(shè)用地供應(yīng)很充足，固定資產(chǎn)投資增幅會較快上升,。
由于土地指標(biāo)由中央政府控制,，宏觀經(jīng)濟過熱時期，中央政府除了收緊“銀根”外,，還會同時收緊“地根”,，即減少全國的新增建設(shè)用地供應(yīng)量，甚至采取“凍結(jié)批地”,、“中止土地審批權(quán)”等行政性調(diào)控手段,。同樣，宏觀經(jīng)濟刺激階段,，中央政府在采取擴張性貨幣政策的同時,，還會放松“地根”，大幅增加新增建設(shè)用地的供給量,。
從實施效果來看,，土地參與宏觀調(diào)控事實上放大了宏觀經(jīng)濟的波動性,。1997年國家宣布在全國范圍內(nèi)凍結(jié)供地一年，這同緊縮性的貨幣政策一起,，加劇了1998-2001年的通縮,。2002年起，每年新增建設(shè)用地數(shù)量迅速上升,，2001年全年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地是428萬畝,，2002年上升至722萬畝，2004年和2006年分別是845萬畝和771萬畝,。寬松的“地根”,，加上積極的貨幣政策，2007年出現(xiàn)經(jīng)濟過熱現(xiàn)象,。
《經(jīng)濟參考報》：在未來10年甚至更長的時間,，中國仍將處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段,。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速,，土地利用也將進入農(nóng)地非農(nóng)化高峰期、土地供求極度不平衡期,。那么,，如何才能正確處理好土地利用和發(fā)展的關(guān)系？
劉守英：正確處理人與土地,、土地與其他資源,、人與人之間的關(guān)系，事關(guān)社會穩(wěn)定與和諧,。必須推進土地制度改革,，根本改變以地謀發(fā)展模式，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展,。
第一,，平等保護土地產(chǎn)權(quán)。構(gòu)建以保護和保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系,。由中央政府統(tǒng)一進行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記,、頒證,，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財產(chǎn)權(quán),、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù),。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用,、收益和處分權(quán),，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護,，實現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán),。逐步實行對失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的公平補償,，以被征地的市場價格進行補償為最終目標(biāo)。尊重和保護被征地農(nóng)民在征地中的話語權(quán)和談判權(quán),。
第二,，確認(rèn)不同主體土地平等進入權(quán)。以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度,。打破目前因城市和農(nóng)村的區(qū)別,，對圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策。制定城市增長線,，明確土地國有的范圍為建成區(qū),。新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外,，可以保留集體所有,。
第三，重構(gòu)平等交易的土地市場,。建立公開,、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則,，實現(xiàn)主體平等,、市場交易決定供求和價格形成的土地市場�,；钴S土地二級市場,，促進土地抵押、租賃,、出讓市場的發(fā)展和完善,。
第四，將國有土地經(jīng)營的職能從土地管理機構(gòu)剝離,。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機構(gòu),，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務(wù)院委托的國有土地所有者代表,，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國有土地占有,、使用、處置,、收益各項權(quán)能,，包括對農(nóng)村土地的依法征用、征收和對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營職能,。地方政府土地經(jīng)營職能不再由土地管理行政機構(gòu)行使,，而是由政府委派專門的機構(gòu)來履行，也可以參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗,，成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟組織,。這些經(jīng)濟組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則,，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管,。
第五，規(guī)范國有土地出讓收益管理和監(jiān)督使用,。明確國有土地經(jīng)營收益不能成為政府財政的當(dāng)期盈余,。專司土地經(jīng)營的機構(gòu)獲得的國有土地出讓收益，應(yīng)進入與政府財政相分離的專門賬戶,，由專門機構(gòu)統(tǒng)一管理,。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過本級人民代表大會審批。
第六,，進行土地,、財政、稅收,、金融綜合配套改革,，明確下一個發(fā)展階段土地在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的功能，厘清土地利益在土地所有者,、土地經(jīng)營者和政府之間的規(guī)則,。改革土地財政，完善土地增值稅,，規(guī)范土地融資機制,，實現(xiàn)土地增值收益的公平分配，改土地漲價歸政府和開發(fā)商為歸社會,。