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始于1994年的分稅制改革,，到今天已近18年了，然而現(xiàn)行分稅制可以說仍未“成年”,。盡管通過分事權(quán)、分稅收,、分管理,，打破了傳統(tǒng)的“財政包干”模式，實現(xiàn)了財政收入的快速增長,，也使政府與企業(yè),、中央與地方的財政分配關系走向規(guī)范，建立了政府間分權(quán)型財政模式,。但地方稅收體系至今沒能成型,，與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋,。
迄今,，我國財稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預算內(nèi)收入,，還包括預算外收入,、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至2009年,，全國稅收收入占公共財政收入的比重由98.3%下降到86.9%,，15年降低了11.4個百分點，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入,，2009年全國地方政府性的非稅收入達到了36855億元,，相當于地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍,。大量政府性非稅收入游離在分稅制之外,，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”,，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”,。
因為省以下遲遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據(jù)實情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式,，也使財權(quán)劃分極不規(guī)范,，造成了地方政府財力逐漸向省、市級財政集中,，縣鄉(xiāng)財政卻日益困難的局面,。財權(quán)層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留,，造成基層政府財權(quán)與事權(quán)高度不對稱,，不能有效履行各自的職能。
在我國現(xiàn)行的28個稅種中,，雖然劃歸地方的稅種有18個,，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種,。雖然營業(yè)稅,、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè),、個人所得稅已劃分為共享稅,，不能成為地方主體稅種。目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用,。在多數(shù)分稅制比較完善的國家,，地方政府開征的理想稅種及稅基應具有非流動性，以財產(chǎn)稅為主體稅種是共同點,。但目前我國財產(chǎn)稅系尚未形成完備的體系,，遺產(chǎn)稅等重要稅種尚在研究之中，雖然財產(chǎn)稅稅種較多,，但稅額較小,，遠不足以保證地方支出需要。
財政分權(quán)理論認為,，地方各級政府能靈活獨立地決定該級政府預算,，是發(fā)揮地方政府職能的保證，而預算自主權(quán)則需要稅收自治權(quán)來保證,。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題,，只單純考慮稅收收入的劃分。我國稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府,，地方政府只在個別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權(quán),，只有某些地方稅的稅收行政法規(guī)的部分制定權(quán)。為了促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展,，滿足基本支出需要,，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”,。
可以說，我國當下的財稅體制改革,，無法真正實現(xiàn)財政分權(quán)意義上的分稅制,。“十二五”期間,，我國將大力推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這對各級政府的財政收入會造成一定沖擊,。從地方層面入手優(yōu)化稅收配置,，繼續(xù)推進分稅制改革，對全國財政收入安全和經(jīng)濟平衡增長具有重要意義,。筆者為此提出如下設想,。
首先，建立“分稅”與“分成”并存體制,。在中央,、省、市之間實行規(guī)范的“分稅制”財政體制,，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入,，而在市與縣之間實行“分成制”,，通過市與縣,、鄉(xiāng)財力的整合，達到共擔風險,、水漲船高,。
其次，調(diào)整政府間的收入分配結(jié)構(gòu),。通過調(diào)整稅種分享方式和分享比例,，進一步增加地方政府分享的收入和分配的財力規(guī)模，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重,，尋求省級集中財力的最優(yōu)規(guī)模,。
再次，逐步完善地方政府稅收體系,。在可見的將來,，增值稅、營業(yè)稅,、企業(yè)所得稅,、個人所得稅等無疑還應繼續(xù)作為地方主體稅種，另外考慮完善現(xiàn)有稅種,，改革財產(chǎn)稅體系,，逐步建立個人所得稅分類與綜合相結(jié)合的混合所得稅制,，加快推進增值稅擴圍的改革。
最后,，實現(xiàn)稅收管理權(quán)限的分割,。鑒于權(quán)力與責任共生并存，有必要給予地方一定的稅收管理權(quán),，這不僅不會造成地方濫用稅權(quán),，相反可增加地方政府依法運用權(quán)力的壓力和動力，既能提高稅收體制的運行效率,，也能減少來自基層政府行為不當?shù)臎_擊,，實際上是對地方政府的一種約束和保護。
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