|
始于1994年的分稅制改革，到今天已近18年了,，然而現(xiàn)行分稅制可以說仍未“成年”,。盡管通過分事權(quán)、分稅收,、分管理，打破了傳統(tǒng)的“財(cái)政包干”模式,，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的快速增長,，也使政府與企業(yè),、中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系走向規(guī)范，建立了政府間分權(quán)型財(cái)政模式,。但地方稅收體系至今沒能成型,，與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋,。
迄今,，我國財(cái)稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預(yù)算內(nèi)收入,，還包括預(yù)算外收入,、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至2009年,，全國稅收收入占公共財(cái)政收入的比重由98.3%下降到86.9%,，15年降低了11.4個(gè)百分點(diǎn)，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入,，2009年全國地方政府性的非稅收入達(dá)到了36855億元,，相當(dāng)于地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍,。大量政府性非稅收入游離在分稅制之外,，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”,，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”,。
因?yàn)槭∫韵逻t遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)情自主決定,，而上級(jí)政府單方面決定下級(jí)政府的收入分配模式,，也使財(cái)權(quán)劃分極不規(guī)范，造成了地方政府財(cái)力逐漸向省,、市級(jí)財(cái)政集中,，縣鄉(xiāng)財(cái)政卻日益困難的局面。財(cái)權(quán)層層向上集中,，上級(jí)政府的撥款又被層層截留,，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)稱，不能有效履行各自的職能,。
在我國現(xiàn)行的28個(gè)稅種中,，雖然劃歸地方的稅種有18個(gè)，但這些稅種大都是稅源零星,、征管難度高的小稅種,。雖然營業(yè)稅,、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè),、個(gè)人所得稅已劃分為共享稅,，不能成為地方主體稅種。目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用,。在多數(shù)分稅制比較完善的國家,，地方政府開征的理想稅種及稅基應(yīng)具有非流動(dòng)性，以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種是共同點(diǎn),。但目前我國財(cái)產(chǎn)稅系尚未形成完備的體系，遺產(chǎn)稅等重要稅種尚在研究之中,，雖然財(cái)產(chǎn)稅稅種較多,，但稅額較小，遠(yuǎn)不足以保證地方支出需要,。
財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為,，地方各級(jí)政府能靈活獨(dú)立地決定該級(jí)政府預(yù)算，是發(fā)揮地方政府職能的保證,，而預(yù)算自主權(quán)則需要稅收自治權(quán)來保證,。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題，只單純考慮稅收收入的劃分,。我國稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府,，地方政府只在個(gè)別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權(quán)，只有某些地方稅的稅收行政法規(guī)的部分制定權(quán),。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費(fèi)財(cái)政”和“土地財(cái)政”,。
可以說,，我國當(dāng)下的財(cái)稅體制改革，無法真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)意義上的分稅制,�,！笆濉逼陂g，我國將大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政收入會(huì)造成一定沖擊,。從地方層面入手優(yōu)化稅收配置,，繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，對(duì)全國財(cái)政收入安全和經(jīng)濟(jì)平衡增長具有重要意義,。筆者為此提出如下設(shè)想,。
首先，建立“分稅”與“分成”并存體制。在中央,、省,、市之間實(shí)行規(guī)范的“分稅制”財(cái)政體制，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級(jí)收入,，而在市與縣之間實(shí)行“分成制”,，通過市與縣、鄉(xiāng)財(cái)力的整合,，達(dá)到共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),、水漲船高。
其次,，調(diào)整政府間的收入分配結(jié)構(gòu),。通過調(diào)整稅種分享方式和分享比例，進(jìn)一步增加地方政府分享的收入和分配的財(cái)力規(guī)模,，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重,，尋求省級(jí)集中財(cái)力的最優(yōu)規(guī)模。
再次,，逐步完善地方政府稅收體系,。在可見的將來，增值稅,、營業(yè)稅,、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等無疑還應(yīng)繼續(xù)作為地方主體稅種,，另外考慮完善現(xiàn)有稅種,，改革財(cái)產(chǎn)稅體系，逐步建立個(gè)人所得稅分類與綜合相結(jié)合的混合所得稅制,，加快推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍的改革,。
最后，實(shí)現(xiàn)稅收管理權(quán)限的分割,。鑒于權(quán)力與責(zé)任共生并存,，有必要給予地方一定的稅收管理權(quán)，這不僅不會(huì)造成地方濫用稅權(quán),，相反可增加地方政府依法運(yùn)用權(quán)力的壓力和動(dòng)力,，既能提高稅收體制的運(yùn)行效率，也能減少來自基層政府行為不當(dāng)?shù)臎_擊,，實(shí)際上是對(duì)地方政府的一種約束和保護(hù),。
|
