近日，財政部宣布,，批準(zhǔn)上海市,、浙江省,、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn),，政府債券期限分為3年和5年,，試點(diǎn)省份需及時披露本省財政狀況，發(fā)債前提前兩周向財政部報送債券發(fā)行計劃,。
從1998年國務(wù)院決定增發(fā)一定數(shù)量的國債,，由財政部轉(zhuǎn)貸給省級政府，用于地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展建設(shè)項目,，到國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億債券,，并由財政部代理發(fā)行，發(fā)展到目前的由地方自行發(fā)債,，應(yīng)當(dāng)說,，在地方政府舉債融資問題上，我國又邁出了重要的一步,。
那么,，這項改革能否在為地方政府?dāng)U大融資渠道的同時，將債務(wù)納入規(guī)范化管理軌道呢,？筆者認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)注意和解決以下一些問題。
首當(dāng)其沖的就是發(fā)債規(guī)模,�,？梢钥闯觯斦看舜未_定的四個試點(diǎn)地區(qū),，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,、財政實力較強(qiáng)的地區(qū)。按照這些地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實力和財政能力,，已具備發(fā)行一定規(guī)模地方債的條件,。問題在于，由于這些地區(qū)現(xiàn)有債務(wù)已達(dá)到了相當(dāng)規(guī)模,，新的債務(wù)規(guī)模如何確定,，也是需要認(rèn)真考慮的。因為,，如果發(fā)行規(guī)模太小,，發(fā)債的意義不大,；反之，則會增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān),。
也正因此,，此次試點(diǎn)仍然必須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，沒有讓地方完全自主發(fā)債,。而國務(wù)院如何確定地方的發(fā)債規(guī)模,，也需要全面的調(diào)查和分析，不然,，此次工作很難取得明顯效果,。而且即便試點(diǎn)地區(qū)取得了預(yù)期效果，其他地方是否能像試點(diǎn)地區(qū)一樣操作,，也很難確定,。
發(fā)債資金如何使用也是必須注意的。這些年地方政府舉債不少,，但舉債資金的收效并不盡人意,。那么，通過自行發(fā)債取得的資金如何使用,，需要認(rèn)真研究和考慮,。如果繼續(xù)像前些年一樣，將發(fā)債資金用于城市的大拆大建,，用于面子工程,，就很難達(dá)到自行發(fā)債的目的，甚至?xí)霈F(xiàn)債券發(fā)不出去的情況,。
在允許地方自行發(fā)債的同時,，如何規(guī)范地方債資金的使用，也須認(rèn)真研究和解決,�,；镜挠^點(diǎn)是，按照目前地方的實際,，地方自行發(fā)債取得的資金,，必須用于公共設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè),、民生工程建設(shè)等,。若繼續(xù)亂用亂花,，就必須取消地方自行發(fā)債的資格,。
借錢還錢、舉債還債,，是最基本的要求,。允許地方自行發(fā)債,，是一件很簡單的事。發(fā)了債如何償還,，則是最核心的問題,。那么，按照目前地方的債務(wù)規(guī)模以及財政實力,，有多少地方具備償債的條件和能力呢,？地方自行發(fā)放的債券，依靠什么來償還呢,？
要知道,，地方目前已經(jīng)形成的債務(wù)，償債資金的主要來源都建立在土地的變現(xiàn)上,。新的債務(wù),，如果繼續(xù)建立在“土地財政”上，顯然是不可行的,。因此,，如何確定地方的償債資金來源，是一個很棘手,、很矛盾的問題,。基本的設(shè)想是,，地方政府必須建立償債基金,。而償債基金的來源，除必須每年在財政預(yù)算中安排之外,，很重要的一個方面,，就是要在土地收益中提取，不然,，地方是很難具備償債條件的,。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，償債資金更需要依靠土地收益,。不然,，債務(wù)就沒有償還基礎(chǔ)，而投資者也不可能購買地方債券,。
從發(fā)達(dá)國家地方政府自行發(fā)債的實際情況看,，一個很重要的前提，就是地方政府具有自行開征地方稅收的權(quán)力,。因為,，只有地方政府可以自行開征稅收，償債資金才有條件形成,。而從我國目前的實際情況看,，地方政府并不具備這樣的權(quán)力,。也正因為這樣，此次試點(diǎn)的城市,，還只是自行發(fā)債,，而不是自主發(fā)債。那么,，在允許地方自行發(fā)債的同時,，是否也可以進(jìn)行允許地方自行開征稅收的試點(diǎn)呢？如果能夠把自行發(fā)債與自行開征稅收結(jié)合起來,，自行發(fā)債的效果可能更好,，也更能調(diào)動地方自行發(fā)債的積極性。
允許地方自行發(fā)債還需進(jìn)一步加強(qiáng)對銀行信貸資金投向的管理,。因為,，如果一手允許地方自行發(fā)債，一手又不規(guī)范銀行的信貸投向,，繼續(xù)容忍銀行向地方政府融資平臺等投放資金,，那么地方自行發(fā)債的直接后果就是：一方面，無限擴(kuò)大市場的流動性,，對通貨膨脹的控制形成更大的壓力,；另一方面，會進(jìn)一步擠占實體經(jīng)濟(jì)的融資空間,，使實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到嚴(yán)重影響,。
因此，必須嚴(yán)格控制信貸資金的投向,，堅決遏制銀行向地方政府融資平臺投放資金的行為,，要求試點(diǎn)地區(qū)銀行的信貸資金必須重點(diǎn)投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，不允許繼續(xù)擴(kuò)大地方融資平臺的資金規(guī)模,，否則就要追究銀行的責(zé)任,。
允許地方自行發(fā)債，這只是一種過渡,，最終的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是允許地方自主發(fā)債,。要做到這一點(diǎn)，不僅需要地方的經(jīng)濟(jì)和財政實力達(dá)到一定條件,，而且要允許地方擁有開征稅收的權(quán)力,，同時對發(fā)債資金的使用等要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上,，通過自主發(fā)債,，將地方現(xiàn)有的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化成地方債券。更為重要的是,，要進(jìn)一步深化財政體制改革,，全面規(guī)范地方政府的土地財政行為，將土地財政全面納入到財政預(yù)算管理范圍內(nèi),。只有這樣,，地方債才能真正發(fā)揮作用。
