如果說數(shù)月前發(fā)改委制定的《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》,，允許政府融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債是變相放行了地方債的話,，那么財(cái)政部20日發(fā)布的上海市,、浙江省,、廣東省、深圳市今年開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的消息,，應(yīng)該就是正式啟動(dòng)了地方債,。中國財(cái)政體制開始了一個(gè)重要的改變。
無論如何,，在歐洲債務(wù)危機(jī)正在肆虐全球的風(fēng)口浪尖上,，中國政府啟動(dòng)發(fā)行地方債的試點(diǎn)，是很有勇氣的舉動(dòng),。
鑒于歐洲債務(wù)危機(jī)和美國諸多州政府申請破產(chǎn)的前車之鑒,，我國放行地方債，最需要關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)防范和制定穩(wěn)妥的制度安排,，千萬不要讓地方債還未開始就埋下經(jīng)濟(jì)危機(jī)的潛在制度性風(fēng)險(xiǎn)。地方債研究了多年一直沒有推出,，就是因?yàn)樵S多關(guān)鍵問題始終未找到有效的解決方式�,，F(xiàn)在放行地方債，自然不能回避一些關(guān)鍵問題,。
發(fā)行地方債的制度安排,，首要的是嚴(yán)格地方政府發(fā)債的預(yù)算硬約束。對于放行地方政府發(fā)債,，很多論者認(rèn)為,，因?yàn)榈胤秸荒苎永m(xù)賣地財(cái)政,，財(cái)政收入大幅減少，而放行地方債可以盡快讓地方財(cái)政擺脫財(cái)政困境,。地方政府確實(shí)可能通過不斷發(fā)債推動(dòng)任期內(nèi)GDP更高的增長,。但如果這就是地方債放行的目的，那就很難避免產(chǎn)生與歐洲各國政治家靠發(fā)債兌現(xiàn)競選承諾的債務(wù)依賴模式殊途同歸的結(jié)果,。以我國目下地方政府官員的任期制,，放行地方債非常容易刺激起地方政府官員的短期業(yè)績指標(biāo)導(dǎo)向。
因此,，筆者以為,，在地方政府的GDP增長考核指標(biāo)短期不容易改變的情況下，實(shí)施嚴(yán)格的地方政府發(fā)債的預(yù)算硬約束,，以遏制發(fā)債規(guī)模的過快膨脹引發(fā)債務(wù)違約危機(jī)是非常必要的,。過去，地方政府融資平臺(tái)依靠銀行貸款融資方式無節(jié)制融資帶來巨大沒有被覆蓋的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，主要原因就是銀行沒有強(qiáng)制性的地方政府融資預(yù)算的硬約束要求,。與銀行信貸相比，地方債剛性償付要求更高,，如果沒有預(yù)算硬約束的事前安排,，地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒋蟠蟪^銀行信貸。因?yàn)殂y行信貸預(yù)算軟約束背后是中央政府的擔(dān)保,，地方自行發(fā)債是地方政府自身的信用擔(dān)保,，信用級別不能與中央政府比肩。
原則上,，地方債是以地方稅收作為償債來源,。如果像企業(yè)債一樣制度安排發(fā)債與未來償付能力掛鉤，地方債規(guī)模發(fā)行就必須與債務(wù)存續(xù)期內(nèi)的本地經(jīng)濟(jì)增長水平和地方財(cái)政收入水平相一致,，財(cái)政預(yù)算就必須合理考慮債務(wù)償付能力來確定各地的債務(wù)“透資”水平,。如果能做到這一點(diǎn)，則地方政府靠發(fā)債推動(dòng)的非理性GDP增長沖動(dòng),，就會(huì)在一定程度上得到遏制,。
預(yù)算硬約束還必須與發(fā)債的地方政府官員任期一致。筆者認(rèn)為是非常重要的,。政府官員任期通常是3至5年,，當(dāng)期發(fā)債支持當(dāng)期經(jīng)濟(jì)增長，但如果還債是后任政府的事,，那各屆政府可能有巨大的融資沖動(dòng),。這應(yīng)該是過去地方融資平臺(tái)的銀行融資不受約束地膨脹的原因之一。地方政府債務(wù)融資應(yīng)該盡力避免當(dāng)期使用未來償付與政府短期任期交替的制度所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是,，如果本屆政府的短期行為帶來的債務(wù)擴(kuò)張,，變成下屆政府的債務(wù)余額，下屆政府也就一定效仿而繼續(xù)擴(kuò)張,，如此循環(huán),，爆發(fā)類似歐洲債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)就幾近不可避免了。所以,，發(fā)債期限與當(dāng)期政府任期一致是預(yù)算硬約束的重要部分,。這次試點(diǎn)中有一個(gè)規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)的債務(wù)期限是3至5年,。這意味著現(xiàn)在發(fā)債的政府必須在本屆政府任期內(nèi)還債,。這一規(guī)定是否是刻意安排，筆者不得而知,，但應(yīng)該說在客觀上起到了任期內(nèi)的預(yù)算硬約束作用,。筆者為此提出，對于地方債的制度安排來說,，不能發(fā)行超過任期的長期債,，應(yīng)該成為一條必不可少的嚴(yán)格規(guī)定。
地方政府任期內(nèi)的硬約束還有一層含意,，就是不能在任期內(nèi)發(fā)新債還舊債,。歐洲暴發(fā)債務(wù)危機(jī)的根本原因之一，就是“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長方式,。比如希臘,，政府債務(wù)超過GDP的150％。其背景是,，每一屆政府都延續(xù)還債是發(fā)新債換舊債的概念,。但是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長率大大低于赤字占GDP的比率，那新債發(fā)行規(guī)模只有大于被償付的舊債規(guī)模,，才能維持政府越來越龐大的支出和投資,。這種“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長方式，最終拖垮了希臘,。這個(gè)前車之鑒,，我們必得牢牢記取。如果中國地方政府在任期內(nèi)可以發(fā)新債還舊債,，累積起巨大債務(wù)規(guī)模,，那后果實(shí)在很難設(shè)想。因此,，牢牢地把每一屆地方政府發(fā)債規(guī)模控制在與本地經(jīng)濟(jì)增長所帶來的稅收增長相適應(yīng)的水平上,，各屆政府不被允許在任期內(nèi)滾動(dòng)發(fā)債,，防止“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長方式的風(fēng)險(xiǎn),，是我們從地方債發(fā)行放行一開始就應(yīng)該牢牢把好的關(guān)。
如果沒有預(yù)算硬約束,，地方政府GDP增長沖動(dòng)的發(fā)債需求會(huì)不斷膨脹,，政府債的規(guī)模不斷擴(kuò)張與資金需求增長同步，非�,？赡苤匦伦屻y行成為地方債的主要持有主體,，而說到底，債券違約風(fēng)險(xiǎn)與政府融資平臺(tái)前期的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上并沒有根本的區(qū)別,。而且歐債危機(jī)現(xiàn)在與銀行危機(jī)綁在一起的教訓(xùn),，也早已警示了這一點(diǎn)。所以,，我們從一開始就有必要嚴(yán)格約束地方債規(guī)模擴(kuò)張與銀行持有地方債規(guī)模同步,。
筆者相信，如果地方政府發(fā)債的任期內(nèi)預(yù)算硬約束制度在發(fā)債試點(diǎn)的制度安排中成為重點(diǎn)規(guī)則,，國人對地方債發(fā)行種種擔(dān)心就可以減半了,。
