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需要用公共的理念,、公共的規(guī)則,、公共的軌道來管理具有公共性質(zhì)的財政資金。
“小金庫”形成的原因是多方面的,。一方面，“小金庫”具有時代特征，是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物,。在計劃經(jīng)濟體制條件下，我們的國民經(jīng)濟與國有制經(jīng)濟幾乎是可以劃等號的,。當時的國家財政,，主要來源是國有制經(jīng)濟，國家財政因而并非國家的財政,，而是國有制財政,。由于國有制經(jīng)濟主要分布在城市，國有制財政又表現(xiàn)為城市財政,，它很難延伸到農(nóng)村,；國有制財政的主要聚焦點是生產(chǎn)建設(shè)，它很難延伸到民生,。因此,，在此范疇內(nèi)形成的財政運作我們也將其視為自家院落內(nèi)的收入與支出,，并未把它理解成整個社會的收入與支出，也未把它還原為公共的收入與支出,，只要在國有制范圍內(nèi)制訂一個規(guī)范就可以,，但這樣的運作方式，一旦進入市場經(jīng)濟的條件,，它就是非規(guī)范性的行為,。
另一方面，“小金庫”產(chǎn)生是“放權(quán)讓利”改革的滯后效應,。中國改革從放權(quán)讓利開始,，目的是激發(fā)改革積極性，給企業(yè),、居民還賬,。在還賬過程中，出現(xiàn)了財政收入大幅減少,，財政收入占GDP比重持續(xù)下降,。同時，政府支出沒有隨之減少,，相反,，發(fā)展經(jīng)濟的積極性大為高漲，需要大量的資金,，形成了支出規(guī)模未減而發(fā)展經(jīng)濟支出激增的現(xiàn)象,，規(guī)范性收入不足。當時的情形是不給資金給政策,，出現(xiàn)了允許政府部門自行創(chuàng)收的現(xiàn)象,。只要通過政府部門或行政事業(yè)單位自身創(chuàng)收的錢，大家就認為這是自己賺來的錢,，不是財政撥付的錢,，理應進行專門的管理，這就是“小金庫”,。
“小金庫”還是慣性思維的延續(xù),。一些單位覺得只要是為老百姓做事，只要沒把錢裝入自己的腰包,，怎么收,、收多少都相對不重要，再加上不科學或不正確的政績觀及加快經(jīng)濟發(fā)展的需要,，于是在過去的30年中形成了大量的非規(guī)范性的收支行為,。以此為基礎(chǔ)，又形成了非規(guī)范性的收支機制，這就是“小金庫”產(chǎn)生的基本背景,。
這種情形與經(jīng)濟社會科學發(fā)展的時代要求已經(jīng)越來越不相容,。經(jīng)濟改革的進程和市場化發(fā)展的階段已經(jīng)讓我們不能不進入公共財政的時代,。這種變化需要一種新的制度安排,，改變游戲規(guī)則,，由舊的拓展為新的公共的制度規(guī)范。需要用公共的理念,、公共的規(guī)則、公共的軌道來管理具有公共性質(zhì)的財政資金,。
所以，從根本上治理“小金庫”,，要從嚴守三個“底線”入手：
第一，行政事業(yè)部門經(jīng)費實行“供給制”,。行政事業(yè)單位行事的唯一準則應該是追求公共利益最大化，不能心存斂財?shù)哪铑^,，行政事業(yè)部門經(jīng)費要著眼于實行財政統(tǒng)一“供給制”，全部由財政預算撥款,，不允許自己創(chuàng)收。即便出于現(xiàn)實國情的考慮,，難以一下子消除“雙軌制”，也要將“供給制”作為目標,，逐步創(chuàng)造條件逼近“供給制”。
第二,，全部財政性收支納入預算。預算本身不只是計劃,，而是財政管理的重要線索和渠道。全部財政性收支進預算,，凡是預算外和制度外收支都是非規(guī)范性收支,。行政事業(yè)單位掌握的錢一旦脫離預算的控制,，就容易出現(xiàn)問題。要建立完整統(tǒng)一的公共預算,，消滅預算外收支，鏟除制度外收支,，形成一個覆蓋整個財政性收支的公共預算。
第三,，由財政部門專司財政管理權(quán)。掌管全部財政性收支是財政部門的天職所在,，設(shè)置財政部門的根本初衷,，就是避免本應以追求公共利益為宗旨的政府行為異化為以利潤最大化為動機的企業(yè)行為，不允許其他政府部門發(fā)生任何以直接向企業(yè),、居民收錢為代表的財政性活動。即便出于工作便利的考慮,，也要納入“收支兩條線”的制度框架，實行所謂“代收”,、“代征”,。
如果能做到這三條,，各個行政事業(yè)單位就會在規(guī)范化的環(huán)境內(nèi)，在干凈的土壤上運作,，“小金庫”治理工作也就可以獲得堅實的基礎(chǔ)。
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