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近日召開的國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào),，中央和地方未來將進(jìn)一步加大財政性資金投入,，推進(jìn)保障房建設(shè)，政府還將繼續(xù)大力推進(jìn)保障性安居工程特別是公租房建設(shè),，加快實現(xiàn)住有所居的目標(biāo),。而根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最近發(fā)布的消息,，今年1-8月份全國城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房已實現(xiàn)開工868萬套，開工率86%,，今年1000萬套的保障房建設(shè)目標(biāo)總體有望按時完成,。
我們知道，針對房價高企所帶來的社會矛盾日益突出的問題,，中國政府在2010年建成580萬套保障房的基礎(chǔ)上,，又進(jìn)一步制定了在2011年建設(shè)1000萬套保障房的建設(shè)目標(biāo)，并計劃在“十二五”期間建成3000萬套保障房,。規(guī)模如此龐大的保障房建設(shè)規(guī)劃,，以及從國務(wù)院到政府各部門今年以來反復(fù)強調(diào)、著力推進(jìn)保障房建設(shè)所表現(xiàn)出的堅決立場,，是否意味著中國居民住房供不應(yīng)求的問題能在未來得到根本性解決,？
為解答這個問題,，首先我們來看看保障房的含義。保障房的全稱是社會保障性住房,，它是由政府通過無償提供土地,、為買不起商品房和無能力自行解決住房問題（包括無能力租市場價的住房）的貧困家庭或中低收入家庭的人群建設(shè)的住房。這種住房通常有著嚴(yán)格的面積限制（一般不超過60平方米）和居住人員資格限制（一般僅限于貧困家庭和中低收入家庭）,，多以出租的方式供人居住,，居住人群通常只需交納遠(yuǎn)低于市場價格的租金即可居住 。保障房的目的是為了保障公民的居住權(quán)利,，這既是政府保障人權(quán)的基本職責(zé)所在,，也是政府為緩和社會矛盾、維護(hù)社會安定的“無奈”選擇,。
如果我們按需求層次由低到高的順序,，可以將居民住房需求劃分為基本自住需求、改善性住房需求和投資性購房需求,。由于保障房從根本目的上是為了解決公民最基本的居住問題,，因此它所針對的必然是位于需求層次最低端的基本自住需求。因此即便保障房未來的建設(shè)規(guī)模迅速增加,，最多只會對居民基本自住需求構(gòu)成替代,，并將部分即期的基本自住購房需求轉(zhuǎn)化為未來的改善性購房需求。從動態(tài)層面來看,，住房供不應(yīng)求局面仍將存在,，不過其內(nèi)涵將發(fā)生轉(zhuǎn)變，即隨居民消費能力的不斷提升和消費需求層次的持續(xù)提高,，低層次需求級別的住房供不應(yīng)求將演化為較高層次需求級別上的住房供不應(yīng)求,。
為說明這個問題，讓我們舉一個簡單的例子,。以建筑面積60平米一套的保障房為例,，其戶型最多可擴(kuò)展為二室一廳。而在如今80后,、未來的90后紛紛成家立業(yè)并生兒育女的環(huán)境下,，由于這些家庭中有著夫妻雙方均需工作的特點，因此為照顧子女往往需要長輩搬來同住 ,。于是隨子女長大,，二室一廳的住房條件將越來越無法滿足居住需求，這些家庭購買更大面積,、更舒適居住環(huán)境住房的改善性需求日益強烈,。
值得注意的是，保障房的存在會使得這種家庭原有的購買較小面積住房的基本自住購房需求減少，并使得該家庭的首次購房時間出現(xiàn)遞延,，購房需求有可能直接升級至改善性需求,。當(dāng)居民普遍產(chǎn)生這種改善性需求時，住房供不應(yīng)求局面仍會存在,，只不過由最低端的自住性住宅市場轉(zhuǎn)換到較高端的改善性住宅市場 ,。
此外，房地產(chǎn)供給的形成涉及到中央政府,、地方政府和開發(fā)商三方,，缺一不可。而從這三者的利益博弈結(jié)果來看,，保障房建設(shè)也不會從根本上改變相對于中國居民住房需求,、特別是較高層次的住房需求，市場供不應(yīng)求的總體格局,。
對于一級市場土地的供應(yīng)方——地方政府而言，由于我國土地資源由地方政府壟斷,，一級市場土地出讓收入已成為地方政府最主要的財政收入來源——2010年我國土地財政收入高達(dá)2.9萬億元,，土地出讓收入對地方政府財政收支狀況具有舉足輕重的作用，因此維護(hù)高地價,、保證財政收入規(guī)模便成為了地方政府的目標(biāo),；對于房地產(chǎn)政策的制定者——中央政府而言，由于其政策目標(biāo)則主要聚焦于經(jīng)濟(jì)增長速度和社會穩(wěn)定,，因此在當(dāng)前因住宅價格過高而導(dǎo)致社會矛盾激化的環(huán)境下,，通過保障房建設(shè)來平抑社會住房矛盾和繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長便成為了中央政府的中短期目標(biāo)；對于土地一級市場的需求方,、二級市場的供應(yīng)方——房地產(chǎn)開放商而言,，開發(fā)商的拿土成本就等于地方政府的土地出讓收益，開發(fā)商的目標(biāo)是以銷定產(chǎn),、消化庫存后再適時適度投資購買土地,，從而不斷獲取盈利。
在這個錯綜復(fù)雜的三方利益博弈中,，保障房建設(shè)的結(jié)果將是中央政府迫使地方政府拿出土地和部分地方財政資金,，與中央財政資金一起參與保障房建設(shè)；同時作為對地方政府出地出資的補償和防止地方政府融資平臺財務(wù)狀況惡化引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險,，中央政府將默許地方政府通過控制土地出讓面積來維持高土地出讓價格,，并在住房矛盾有所緩解的條件下放松對改善性購房需求的政策管制，以提高開發(fā)商對中高端房地產(chǎn)的建設(shè)意愿和在土地市場的拿地意愿,，從而讓地方政府能繼續(xù)取得較高的土地財政收入,，確保地方收支平衡，最終實現(xiàn)三方利益的平衡。
由以上對保障房內(nèi)涵和對房地產(chǎn)市場供給形成過程中所涉三方利益博弈的分析,，我們可以得出如下結(jié)論——規(guī)模龐大的保障房建設(shè)以及政府強力推進(jìn)保障房建設(shè)的努力,，并不會從根本上解決中國居民住房總體供不應(yīng)求的這一動態(tài)問題，它只能緩解居民當(dāng)前最基本的自住需求,，進(jìn)而對一部分居民基本自住購房需求構(gòu)成替代,，并促使一部分即期的自住購房需求轉(zhuǎn)化為未來的改善性購房需求。隨居民消費需求升級以及購房時間的遞延,、購房能力的積累,，以滿足居民改善性住房需求為主的住宅市場供不應(yīng)求局面仍將持續(xù)甚至可能加劇。
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