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鐵道部最近宣布,，將下調(diào)火車票退票費，退票費由原先票面價值的20%下調(diào)到5%,，最低2元,。外界對此給予了積極評價，認為鐵道部的這個行為表現(xiàn)出了一些改革的意愿,。其實,，鐵道部改革的意愿本是一直都有的。
最近一期《新世紀》周刊披露,，鐵道部曾草擬了八年來的第一份改革方案,，該方案的核心是，在鐵道部統(tǒng)一安排線路的條件下,，擴大地方鐵路局自主經(jīng)營權(quán),，確立地方鐵路局的市場主體地位。但很多業(yè)內(nèi)人士認為,，該方案難以解決鐵路政企不分,、高度壟斷的體制弊病，同時鐵道部統(tǒng)一安排線路會讓地方路局并無真正自主權(quán),，這將使上世紀末鐵道部嘗試權(quán)力下放后,，地方路局挪用資金,、路網(wǎng)整體效率無人關(guān)心的現(xiàn)象再度重演。
其實,，對鐵道部的改革還有更激進的方案,，即對鐵道部進行“豎切”與“橫切”�,！柏Q切”模式即“網(wǎng)運分離”,，
根據(jù)路網(wǎng)、貨運,、客運等不同業(yè)務(wù)類型分別組建獨立的路網(wǎng)公司和客貨運公司,，歐盟是這種模式的典型代表；“橫切”則是按照區(qū)域或鐵路干線分別組建不同的區(qū)域鐵路公司,，不同區(qū)域公司彼此之間展開競爭，美國和日本的鐵路重組模式基本接近于“橫切”模式,。
不管是擴大地方路局的自主權(quán),，還是橫切或豎切，雖然理論上有著最適宜中國的模式,，但不管從理論上還是從各國的實踐經(jīng)驗來看,，各模式本身都是集優(yōu)缺點于一體的。所以,，其實問題不在于改革模式之爭,，而在于怎么保證改革能讓某個選定的模式最大化地發(fā)揮對社會公眾的好處，而不是最大化地發(fā)揮對特殊利益集團的好處,。所以,，在改革之外，在改革之前,，還有諸多高于改革本身的問題必須面對,。
首先，改革的目標是什么,？
現(xiàn)在談改革,，只談怎么改，橫切還是豎切,，而不談改出來應(yīng)該是什么樣子,，仿佛有了形式，就一定會有相應(yīng)的結(jié)果,。但是,，如果不事先闡述改革的預(yù)期結(jié)果是什么，公眾又如何判斷形式是否真的帶來了計劃中的結(jié)果呢,？又怎么能判斷形式是否成功呢,？
如果事先就知道形式帶來的結(jié)果,，知道“兩桶油”改出來是易漲難跌的油價，是天價茅臺,，電網(wǎng)改革只會改出壟斷的電網(wǎng),，那么，改革形式的合理性就不會存在,。
那么,，鐵道部改革的目標是什么？
對鐵道部改革的呼聲在高漲,，一個重要原因就是社會公眾需要安全的鐵路,，鐵路安全顯然是改革的重要目標之一。不過,，鐵路的安全問題,，本質(zhì)上不是效率太低的問題，而是效率畸高的問題,，是鐵路管理水平不滿足高鐵高技術(shù)含量的需求的問題,。權(quán)力下放、運網(wǎng)分離,、區(qū)域公司這些模式,，實質(zhì)上都是引入競爭，而試圖用競爭的辦法去解決安全問題,，某種程度上可以說是南轅北轍,。這是因為，競爭可以直接導(dǎo)致效率提升,，但卻不能直接導(dǎo)致安全提升,。實際中，作為鐵道部政企分離進程的一部分而剝離出去的南北車,、通號集團,，也并未變現(xiàn)出人們期待中的市場化所帶來的安全。北車集團在“車軸裂紋門”中對公眾缺乏誠意,、傲慢的表現(xiàn)就是最典型的例子,。
長期的良性市場競爭的確能帶來安全，但這卻是有嚴格前提條件的,。只有當(dāng)良性的市場,、自由的輿論、獨立的司法,、受約束的權(quán)力等前提條件存在,，企業(yè)和公民社會之間才能產(chǎn)生互動，才能使長期安全乃至社會責(zé)任成為約束企業(yè)的硬目標,。比如,，官員負責(zé)制下的辭職而不是他日再用,，在賠償司法過程中平等的民事訴訟等，只有經(jīng)過這些良性的社會互動才能在長期目標上把競爭轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩?BR> 也就是說，在回答改革的目標的問題之后，也應(yīng)該更進一步告訴社會,，這個改革目標能成功,、能實現(xiàn),，所依賴是什么？正如公務(wù)員考試的申論，給出的政策必須有保證政策執(zhí)行的環(huán)境，鐵道部改革要能成功也必須有其所依存的外部環(huán)境,。一般而言，這個外部環(huán)境必定包括廉潔的政府,、合理的權(quán)力架構(gòu),、高效的法制、自由的輿論,，目標明確之后公開透明的實施計劃,，暢通的社會互動等。
這些高于改革,、能保證改革成功的外部環(huán)境歸根結(jié)底為一點，那就是：這個將要進行的改革所秉持的理念是什么,？
30年前,，改革是為了達成“貧窮不是社會主義”的價值觀的一種手段和工具，其目的是提高人民生活水平,，提高人民滿意度,，建設(shè)更加富強、民主,、法治的中國,，而現(xiàn)在很多的改革，是為改革而改革,，改革的工具理性已經(jīng)變?yōu)榱藘r值理性,，改革本身由工具變?yōu)榱四繕耍蔀橐粋�圖騰,；或者,，更壞的，變?yōu)槔婕瘓F牟利的途徑,。價值觀的偏移必然會導(dǎo)致結(jié)果的偏差,，對于這一點，前車之鑒的“豎切”且“橫切”之后仍舊壟斷的電網(wǎng),、易漲難跌的汽油就是最好的例證,。那么,，專家們所談的鐵道部改革所持的又是何種理念呢？（作者系上海金融與法律研究院項目研究員）
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