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安徽蚌埠加快推進保障房建設,。新華社記者 劉軍喜
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近年來，一些大中城市,，尤其是一些大城市和特大城市的房價持續(xù)高漲,，引起了社會的廣泛關注和中央的高度重視,。在討論房價為什么會持續(xù)高漲時，一個比較普遍的觀點是,，土地財政是其中的一個最主要的原因,，其邏輯推論是：地方政府通過土地拍賣取得高額的財政收入以用于本地的各項支出，土地價格越高,，地方政府取得的土地拍賣收入也越高,；而地價越高必然是房價也越高，反過來房價越高也會再促使地價升高,，地方政府從自身的利益(增加更多的土地財政收入)出發(fā)總是不愿意使房價下跌,。因此，要抑制房價持續(xù)過快上漲,，根本的辦法就是要改革現(xiàn)行財政體制,，改變地方政府過分依賴土地財政的局面。這個推論當然是有一定道理的,，但問題是,，改革現(xiàn)行財政體制是一個復雜的系統(tǒng)工程，并非短期內能完成,，正所謂遠水解不了近渴,，對解決中央最近提出的“堅決抑制房價過快上漲”的這個緊迫問題似乎起不到實際的可操作性的作用。
●當某城市的房價,、地價過快地上漲到這樣的地步,，即生產和生活成本上升已經嚴重影響到當?shù)氐慕洕l(fā)展和GDP的增長時，土地財政收入的目標就會降到相對更為次要的地位,，地方政府要維持高房價的假設就不一定能夠成立,。
并且，從理論上來看,，上述推論雖然好像有一定的道理,，與現(xiàn)實中一些地方政府的行為也好像相吻合，但是仔細地分析起來,，還是存在不少問題,。比如，地方政府取得高的土地財政收入是不是就是其最高的或第一的目標,？這是令人存疑的問題,。筆者認為，相比較而言,，GDP增長反而應該是其追求的更為綜合的或者說第一的目標,。這已經為許多經驗研究所證實。如果情況確實是這樣,，則當某城市的房價從而地價過快地上漲到這樣的地步,，即生產和生活成本上升已經嚴重影響到當?shù)氐慕洕l(fā)展從而GDP的增長時,，土地財政收入的目標就會降到相對更為次要的地位，地方政府要維持高房價的假設就不一定能夠成立,。另外,，從最近幾年的實踐看，中低收入居民的住房問題等民生工程也引起了中央和一些地方政府的重視,，并出臺了建設廉租房等相關政策,，重慶市政府的做法就比較突出。這些都說明,，地方政府通過維持高房價來取得更多的土地財政收入這樣一個邏輯推論是存在問題的,，起碼是有待進一步觀察和研究的。高地價和高房價在一定時期里可能也對GDP增長有很大的促進作用,，但其可持續(xù)性是令人懷疑的。
●房價過快上漲這一現(xiàn)象自然是很復雜的,，影響因素很多,，各地的情況也千差萬別，但從經濟學角度來看,，它離不開供給和需求這兩個基本的方面,。
那么，究竟如何來解釋一些大中城市房價過快上漲這一現(xiàn)象呢,？我覺得,，房價過快上漲這一現(xiàn)象自然是很復雜的，影響因素很多,，各地的情況也千差萬別,，但從經濟學角度來看，它離不開供給和需求這兩個基本的方面,。從供給方面看,，自從推行住房商品化政策以來，各地政府和開發(fā)商的積極性都充分調動了起來,，商品房的建設速度應該說是比較快的,，供給也是比較充分的，但存在著一個短板,，這就是具有一定的公共產品性質的福利性住房,，如經濟適用房、廉租房等,，其建設速度一直比較慢,，供給受到了極大的限制。從需求方面看,，同樣是從推行住房商品化政策以來,，廣大居民購房的積極性也充分地調動了起來,，加上普遍的投資和投機購房，對商品房的需求非常強勁,，只不過對很大一部分中低收入城市居民來說,，面對不斷上漲的商品房價格，其購買需求雖然很強烈,，但難以轉化為現(xiàn)實的購買力,。這樣，綜合供給和需求兩個方面的情況來考察,，一方面由于價格較低的福利性住房供給沒有跟上,，使得很大一部分中低收入的城市居民的住房需求得不到滿足，使總的住房供給產生了結構性的短缺,，并引發(fā)了眾多的社會民生問題,；另一方面，由于全社會在一個時期里過分強調了住房的財富增值功能,，從而使投資和投機性的購房需求無限膨脹,，助推了商品房價格的過快過猛上漲。因此,，抑制大中城市房價的過快上漲,，也應該從這兩個方面入手，一是盡快增加價格比較低的福利性住房的供給,，二是抑制投資和投機性的購房需求,。這一政策不是簡單地為降房價而降房價，因為各地的情況千差萬別,，而是要在增加福利性住房供給的基礎上,，切切實實地逐步解決中低收入居民的住房需求問題，從而在總體上逐步控制住商品房價格的上漲速度,。
為解決住房供給方面的短板問題,，最近中央提出了2011年要建設1000萬套保障性安居工程住房的計劃，力度不可謂不大,。但建設資金的籌集仍是一個很大的問題,，中央財政會安排一定比例的資金，但主要應該還是地方政府想辦法,。2010年11月16日,，財政部、國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布了《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》,，規(guī)定各地可將從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房,。而在這之前的9月末，財政部,、國家稅務總局也出臺公租房免征城鎮(zhèn)土地使用稅,、印花稅等多稅種的規(guī)定,。不過，從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金這一點早在2007年就有規(guī)定了,，而根據(jù)國家審計署的審計,，有不少城市提取的資金未達到10%這個最低的要求比例，有的甚至把已經提取的部分資金挪作他用,。這說明一些地方政府對這個問題的重視程度十分不夠,，并且相關規(guī)定的實際約束力也很有限。為什么會出現(xiàn)這樣一種忽視民生的政府行為,，是值得認真去研究和反思的,。
●大中城市的房價高漲并不是“價高者得”的招拍掛制度造成的。該制度在城鎮(zhèn)化過程中的作用機制和邏輯鏈條是：城鎮(zhèn)化導致對住房需求增加,，引致房價漲,；房價漲使土地價值被發(fā)現(xiàn)，導致地價漲,；地價漲使政府土地財政收入增加,，從而有財力用于城鎮(zhèn)基礎設施的改善。這樣一個過程不斷地進行,，最終就是一個城鎮(zhèn)化完成的過程。
有一種觀點認為,，現(xiàn)今普遍實行的“價高者得”的土地招拍掛制度存在著推動房價上漲的機制：地產商通過高價獲得土地,，勢必要通過高價賣房才可以將地價的成本消化掉，并且地價倍增的態(tài)勢,，會連帶同一區(qū)域的樓價上升,。這從短期來看，似乎是存在著這樣一種邏輯關系,，但從較長一個時期看,，由于房地產領域是一個競爭比較充分的行業(yè)，沒有哪幾個房地產商能夠完全進行壟斷經營,，因而其價格最終還是要由當?shù)貙嶋H的住房供給和住房有效需求來決定,。也就是說，開發(fā)商競標高價拿地也是存在著不能將地價成本消化而發(fā)生虧損的風險的,，并非越高越好,。即使是大的國有房地產企業(yè)，它們這幾年憑借比較容易獲得銀行大額貸款的優(yōu)勢和集團公司的支持,，在一些大城市頻獲“地王”稱號,，使民營房地產企業(yè)望地興嘆，但其實這里面存在著國有集團公司或國有控股公司內部的價值轉移問題,，比如拿了價值連城的地塊后公司在資本市場上的價值可以提升等等,，而非真的都指望在原地塊能收回成本,。國有企業(yè)的這種拿地行為是否合理不在本文討論范圍，但它說明高地價并不能無條件地推動房價的上漲,，如果沒有真正的需求,，地價很高的成本實際上不一定都能賺回來！
針對招拍掛制度“價高者得”可能推動房價不斷上漲的不足之處,，一些城市試點了非價高者得的“限地價,，競政策性住房面積”的出讓方式，即先限定地塊的合理最高上限地價,，開發(fā)商報價達到這個價格后改現(xiàn)場投報配建政策房面積,，誰投報政策房面積多，誰就以合理最高上限地價拿地,。這種將政策性住房建設的因素納入招標當中無疑是一大進步,，但人們也擔心這種多指標的帶有不少人為評價指標因素在里頭的方式是否會產生新的“尋租”空間和行為。其實,，在不否定“價高者得”的核心內容的原有的招拍掛制度框架中加入政策性住房建設等因素也是可行的,，并且可以防止人們所擔心的“尋租”問題的產生。比如,，可以事先設定參與競標的房地產商的必要門檻,，防止品質不好的地產商為了短期利益參與競價炒作，而不是競標后再組織考核其是否最佳的中標者,。也就是說,，在考慮完善招拍掛制度時加入新的因素，包括規(guī)定在特定面積的待拍賣地塊上應該建設多少面積和容積的政策性住房等等,，都應該事先規(guī)定下來,，在包括這些相同的附加條件的基礎上，各家開發(fā)企業(yè)展開公平,、公開的競價,，最后還應該是價高者得，因為在其他條件都同樣符合的情況下,，價高者得最公平,，土地的出讓收入也最高，土地價值得到了最大化實現(xiàn),，政府才有財力用于城鎮(zhèn)公共設施和公租房的建設,。
實際上，大中城市的房價高漲并不是“價高者得”的招拍掛制度造成的,。該制度在城鎮(zhèn)化過程中的作用機制和邏輯鏈條是：城鎮(zhèn)化導致對住房需求增加,，引致房價漲；房價漲使土地價值被發(fā)現(xiàn)，導致地價漲,；地價漲使政府土地財政收入增加,，從而有財力用于城鎮(zhèn)基礎設施的改善。這樣一個過程不斷地進行,，最終就是一個城鎮(zhèn)化完成的過程,。一些城市在這個過程中探索出了很多寶貴的經驗，并在全國許多城市得到應用,，其中“經營城市”的理念的提出和實施就是一個典型,。雖然這一做法在一些地方也產生了偏差和副作用，也受到了一些批評,，但總體上說,，其對城鎮(zhèn)化的推進是起到了積極的作用的。因為在許多城市,，尤其是相對比較落后的城市,，在其城市化的起步階段，都存在著基礎設施落后又沒有資金加以改造的窘境,。而通過“經營城市”這種方式,，政府先用比較少量的資金在某個區(qū)塊啟動整理出一些土地拍賣，賣地所得再用于搞該區(qū)塊的基礎設施建設,，結果使該區(qū)塊土地大幅升值,，帶動其地價上漲，政府再通過賣地獲得更多的財政收入,，由此形成城市化建設的“良性循環(huán)”,。
●經營城市和招拍掛制度帶來的高額土地財政收入，應該是取之于民用之于民,，除了征地合理補償和搞好城市基礎設施外，最重要的方面就是還要考慮到城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題,。
而在經營城市的“良性循環(huán)”中,，有一點被各級地方政府忽視了，這就是針對城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題的解決,。也就是說,，經營城市和招拍掛制度帶來的高額的土地財政收入，應該是取之于民用之于民,，并且具體如何使用應該增加透明度和必要的監(jiān)督,，防止亂花錢和腐敗的產生。好鋼需要用在刀刃上,，用之于民除了征地合理補償和搞好城市基礎設施外,，最重要的方面就是還要考慮到城鎮(zhèn)中低收入居民住房問題，不能完全將其置于商品房市場的調節(jié)之中。市場也有失靈的領域,，在這些領域政府就要積極地起到調節(jié)者的作用,。而許多地方政府恰恰在這方面沒有很好地盡到自己應盡的職責，從而使經營城市和土地招拍掛制度這些本來不錯的思路,、措施產生了本來可以避免的副作用,。
從我國住房制度改革的歷史進程來看，適應集中型計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉變,，我們在改革福利分房制度,，實行住房商品化的過程中，在1990年代中期也曾經實行過“國家安居工程”,，以解決城鎮(zhèn)中低收入者的住房問題,，并取得了一定的成效。但是,，由于當時普遍采用的建設經濟適用房并以成本價出售的方式,，其標準在各地往往過于寬松，具體實施又難把握,，難以限制高收入者購買,、杜絕購買多處經濟適用房，造成了一些不好的社會影響,，引起了很大的爭論,。因此，不少城市的積極性下降,，不愿意劃撥土地,，稅費、配套費用減免又由于涉及多家部門更加難以到位,，致使安居工程住房成本難以控制,，價格下不來，處境尷尬,。(陳學斌等：《90年代中期住房制度改革回顧》,，《百年潮》2010年第7期)這樣，國務院1994年在《關于加快城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中明確提出的“建立以中低收入家庭為對象,、具有社會保障性質的經濟適用房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”的雙軌供應體系設想,，后來事實上是變成了只有商品房這一軌的供應體系了，整個住房市場產生了結構性的供求失衡,，房價持續(xù)上漲也就在情理之中了,。
●一種觀點認為：政府控制土地供給，造成土地供應短缺,，必然導致地價上漲,，從而使房價上漲；只要政府放開土地供應，土地供給多了,，自然地價下跌,，房價也會下降。這從根本上來說不符合可持續(xù)發(fā)展的理念,，難以行得通,，也不應行得通。
對于房價持續(xù)上漲這一現(xiàn)象,，現(xiàn)在還有一種觀點認為：政府控制土地供給,，造成土地供應短缺，必然導致地價上漲,，從而使房價上漲,；只要政府放開土地供應，土地供給多了,，自然地價下跌,，房價也會下降。顯然這是一種比較單向的思維方式,，只是考慮了影響地價和房價的一個方面因素,，并且也沒有考慮到土地在我國屬于比較稀缺資源這一特點，因此難免背離現(xiàn)實,，實際上不具有可行性,。正如前文所言，房價根本上是由供求關系決定的,，如果離開了需求這一方,，光考慮供給方面，并且同樣的土地供給量,，由于可以建造不同類型的房子,，從而形成不同的住房供給結構，只考慮增加土地供應量,，顯然難以吻合需求,，從而根本解決房價過快上漲的問題。另外,，由于城鎮(zhèn)土地是稀缺資源，無限量放開供應以后,，不僅本來價值應該很高的土地被人為壓低了價格,，如果開發(fā)商不能及時開發(fā)，過若干年原有土地的增值收益就留歸了他們,，這是很不合理的,；并且，在城鎮(zhèn)土地總量有限的情況下，放開供應能夠維持多少年,？這從根本上來說不符合可持續(xù)發(fā)展的理念,，難以行得通，也不應行得通,。
●要根本解決目前部分大中城市房價過快上漲的問題,，還是應該回歸到經濟學的基本原理———供求關系上來考慮，并且不能光從總量上看是否平衡,，還要從供求的結構上看是否平衡,。
綜上所述，要根本解決目前部分大中城市房價過快上漲的問題,，還是應該回歸到經濟學的基本原理———供求關系上來考慮,，并且不能光從總量上看是否平衡，還要從供求的結構上看是否平衡,。在供應跟不上從而導致價格過快上漲的情況下,，合理地減少需求就是一種有效的辦法。目前一些大城市采取的征收房產稅試點和限購措施,，就是屬于這一類,，相信能產生明顯的效果。同時,，政府還要下決心通過各種途徑,，尤其是從土地財政收入這一塊中，拿出很大的比例來增加保障性住房的供給,，以解決結構性的住房短缺問題,，并將其納入到地方政府官員政績的考核之中。這樣雙管齊下,，才能真正達到抑制房價過快上漲的目的,。