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當(dāng)今圍繞土地問題的各種歧見,，極少是關(guān)于農(nóng)地本身的分配或使用,，幾乎全是農(nóng)地非農(nóng)用即開發(fā)使用的權(quán)益紛爭(zhēng),。
土地權(quán)限,、特別是土地開發(fā)權(quán)的不匹配,，是處于中等收入階段的城市化轉(zhuǎn)型社會(huì)所面臨的最大挑戰(zhàn)和陷阱,。
土地開發(fā)分配是以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的,，要使土地制度改革為農(nóng)民進(jìn)城即人的城市化服務(wù),，必須改革土地財(cái)政,，用土地開發(fā)的財(cái)政平衡替代地方債務(wù)不斷積累的土地財(cái)政,。
面對(duì)中國(guó)土地問題，一般人容易從我國(guó)城市土地國(guó)有,、農(nóng)村土地集體所有的二元體制作為出發(fā)點(diǎn),，認(rèn)為土地必須首先征為國(guó)有土地才能開發(fā)是對(duì)集體所有制的歧視，主張城鄉(xiāng)土地的同地同權(quán)同價(jià),。其實(shí),，我國(guó)的城鄉(xiāng)兩種土地所有制只是一種表象，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村土地雖叫集體所有,，但集體自身并沒有什么權(quán)利,。其涵義是什么，也從來(lái)是國(guó)家說(shuō)了算�,，F(xiàn)在拿集體所有制說(shuō)事的人,，相當(dāng)大部分也不贊成這個(gè)定義含糊的集體所有,，而是主張確權(quán)到農(nóng)民和農(nóng)戶,。那么,，土地確權(quán)乃至私有之后，農(nóng)民或土地所有者是否就有土地開發(fā)的權(quán)利呢,？這才是真正本質(zhì)的問題,。從當(dāng)今世界的情況看，即使是城鄉(xiāng)土地均私有的國(guó)家,，土地所有者也并沒有隨意開發(fā)土地的權(quán)利,。換句話說(shuō)，土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)的分離,，已經(jīng)是當(dāng)今文明世界的通例,。
從一般財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)說(shuō)，你擁有一個(gè)物品的所有權(quán),，你自然也就擁有了開發(fā)利用乃至毀壞它的全部權(quán)利,。所以不奇怪,，工業(yè)化之前的農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地如何處置被定義為所有者的權(quán)利,。但是,，隨著工業(yè)化城市化的發(fā)展，土地非農(nóng)使用的限制逐步被提上日程,，各國(guó)均立法形式將土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離,。今天，在土地私有的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,，“建筑不自由”已經(jīng)是常規(guī)現(xiàn)象。任何人都無(wú)權(quán)隨意改變自己私有土地上的建筑,。甚至在自家的花園里搭建一個(gè)陽(yáng)光房也要經(jīng)過預(yù)先的申請(qǐng),，而且這類申請(qǐng)也可能不被許可。香港特首在自家院子里挖的地庫(kù)被舉報(bào)為違建而被迫拆除,，美國(guó)歌星改變房屋外部的顏色又被強(qiáng)制要求改回,，都是這類典型事例。
完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利包括了所有,、占用,、使用和交易處置的權(quán)利。為什么唯獨(dú)土地的開發(fā)使用權(quán)會(huì)受到限制并與所有權(quán)分離,？經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為,，這是由于土地特別是城市土地開發(fā)使用的外部性。用市場(chǎng)自由主義的旗手哈耶克的話來(lái)說(shuō),，這里“建立在某一特定財(cái)產(chǎn)的利用關(guān)系只關(guān)系到其所有者利益這一基礎(chǔ)上的財(cái)產(chǎn)概念,，根本不可能成立�,！薄敖�(jīng)濟(jì)學(xué)家所稱的‘近鄰效應(yīng)’也就是說(shuō),，一個(gè)人使用自己財(cái)產(chǎn)對(duì)他人財(cái)產(chǎn)的效應(yīng)，具有越來(lái)越大的重要意義,。事實(shí)上,，在一個(gè)城市里，幾乎任何一件財(cái)產(chǎn)的可用性部分取決于財(cái)產(chǎn)所有者的直接近鄰如何使用自身的財(cái)產(chǎn),，部分取決于市政部門的公共服務(wù),。沒有這些服務(wù)，各單個(gè)所有者就幾乎不可能有效利用土地,�,！薄坝捎谠诿芗応P(guān)系中，價(jià)格機(jī)制只能不完全地反映一位房產(chǎn)所有人的行動(dòng)可能對(duì)其他人帶來(lái)的利益或損害,，因此,，私人財(cái)產(chǎn)或締約自由的一般準(zhǔn)則,，沒有為解決城市生活所引起任何復(fù)雜問題提供直接的答案�,！边@樣就出現(xiàn)了土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)的分離,，以避免在外部性情況下釀成“公地悲劇”，即每個(gè)房地產(chǎn)所有者只是為了自己的最大利益進(jìn)行隨意開發(fā)建筑,，最后造成整個(gè)區(qū)域的土地價(jià)值下降和不宜人居,。
在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)分離是通過土地的用途與規(guī)劃管治來(lái)實(shí)現(xiàn)的,，在美國(guó)被稱為“分區(qū)管治”,。美國(guó)的分區(qū)管治在上個(gè)世紀(jì)初實(shí)行時(shí)，曾經(jīng)遭遇過嚴(yán)重挑戰(zhàn),。因?yàn)檫@種分區(qū)的用途和規(guī)劃管治是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重限制,。1926年，美國(guó)俄亥俄州克里立市郊的歐幾里德村通過了分區(qū)規(guī)劃管治的規(guī)定,，而一塊由安布勒公司擁有的68英畝土地恰好被規(guī)劃為三種使用用途及不同的建筑高度,。由于當(dāng)時(shí)每英畝工業(yè)用地價(jià)格為住宅用地的4倍，土地所有者起訴地方政府的分區(qū)規(guī)劃侵犯了其財(cái)產(chǎn)權(quán),，降低了其土地價(jià)值,，違反了憲法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，要求判決地方政府取消管制規(guī)定,，或?qū)τ捎谝?guī)劃造成的財(cái)產(chǎn)損失給予補(bǔ)償,。這個(gè)案件一直打到了美國(guó)最高法院。最后美國(guó)最高法院的大法官們意見一致裁定,，只要規(guī)劃條件有合理基礎(chǔ)和并無(wú)歧視性,，規(guī)范土地包括私人土地的規(guī)劃使用權(quán)限是地方政府維護(hù)公共安全、公共衛(wèi)生,、公共道德與公共福利的治安權(quán)又稱警察權(quán)(Police
Power)的一部分,，同時(shí)也否定了土地所有者因土地用途受限而推算其損失的補(bǔ)償要求(因?yàn)槿绻灰皇鞘袌?chǎng)價(jià)值最高用途的土地所有人都要求補(bǔ)償，政府肯定是補(bǔ)不起的,，那樣事實(shí)上也就否定了規(guī)劃?rùn)?quán)),。這個(gè)案例被認(rèn)為具有里程碑的意義。政府規(guī)劃?rùn)?quán)的確立,，事實(shí)上宣告了土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)的分離,。
政府掌握了規(guī)劃?rùn)?quán)就等于是政府成為土地開發(fā)權(quán)分配中切蛋糕的人。但切蛋糕的人不能自己優(yōu)先于或隨意拿蛋糕,，因此,，像我們現(xiàn)在這樣，政府缺錢就靠改變規(guī)劃征地賣地肯定是不行的。在法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,，怎樣切蛋糕,，要受到社會(huì)監(jiān)管和一系列法規(guī)約束，特別是代表民意的立法機(jī)構(gòu)在規(guī)劃,、改變規(guī)劃和征用土地方面具有核心地位,，而作為行政權(quán)的政府只是具有執(zhí)行權(quán)力。
從現(xiàn)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治社會(huì)的實(shí)踐來(lái)看,，土地開發(fā)權(quán)是由政府掌管,、對(duì)社會(huì)相關(guān)利益方進(jìn)行分配的權(quán)力。經(jīng)常發(fā)生的情況是,，當(dāng)土地所有者申請(qǐng)較小的改建擴(kuò)建時(shí),，如果是在規(guī)劃規(guī)則許可的范圍內(nèi)，又沒有利益相關(guān)方或鄰居們反對(duì),，經(jīng)過政府批準(zhǔn),，土地所有者或使用權(quán)益者就可以取得這部分土地開發(fā)權(quán)而無(wú)需付出任何其他代價(jià)。在這種情況下,，我們可以說(shuō)土地所有者取得了一部分土地開發(fā)權(quán),；如果未得到批準(zhǔn),，我們也可以說(shuō)他被拒絕了對(duì)土地開發(fā)權(quán)的分享,。同時(shí)，在許多國(guó)家土地所有人在申請(qǐng)較大的改建擴(kuò)建時(shí),，往往需要無(wú)償拿出部分土地,，用于公益使用以換取規(guī)劃改變，這時(shí)我們又可以說(shuō),，土地開發(fā)權(quán)做了基于改進(jìn)社會(huì)相關(guān)利益方的再分配,，這里土地所有人可能參與或分享完全沒有分享到土地開發(fā)權(quán)的再分配�,？傊�,，在所有這些情況下，土地開發(fā)權(quán)都被認(rèn)為一種社會(huì)而非私人權(quán)力,，優(yōu)先地滿足社會(huì)的需要,。
顯然，從上述拓寬了角度去看,，說(shuō)城鄉(xiāng)土地要同地同權(quán)就沒有意義了,。因?yàn)樗^城鄉(xiāng)就是其用途與規(guī)劃的不同，因而具有不同的土地開發(fā)權(quán),。開發(fā)權(quán)不同的土地當(dāng)然就不是同權(quán)也不應(yīng)該同權(quán),。如農(nóng)村規(guī)劃的農(nóng)地農(nóng)舍，當(dāng)然就和城市里規(guī)劃的居民區(qū)商業(yè)區(qū)具有不同的開發(fā)權(quán)，而這與土地是什么所有制并沒有關(guān)系,。就如我國(guó)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地雖然是國(guó)有土地,，但就與農(nóng)村農(nóng)民土地一樣，并沒有開發(fā)權(quán),。
因此,，與農(nóng)業(yè)社會(huì)中土地所有權(quán)或使用收益權(quán)的公平分配構(gòu)成社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基石不同，在現(xiàn)代工業(yè)化城市化社會(huì)中,，農(nóng)業(yè)用途的土地相對(duì)升值空間有限,，農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集中不僅不會(huì)破壞社會(huì)公平穩(wěn)定，相反是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和縮小城鄉(xiāng)差距的必由之路�,，F(xiàn)在對(duì)社會(huì)財(cái)富分配和公平公正有決定意義的,，已經(jīng)轉(zhuǎn)為對(duì)土地開發(fā)權(quán)的分配。在現(xiàn)代社會(huì),，重要的已經(jīng)不是你擁有多少土地,，而是擁有哪里的土地和何種用途規(guī)劃的土地。中國(guó)當(dāng)今圍繞土地問題的各種紛爭(zhēng),，也已經(jīng)極少是關(guān)于農(nóng)地本身的分配或使用,，而幾乎全是農(nóng)地非農(nóng)用即開發(fā)使用的權(quán)益紛爭(zhēng)。所以,，時(shí)至今日,，許多人仍然只有土地所有權(quán)的意識(shí)而沒有土地開發(fā)權(quán)的概念，是我們這些年來(lái)土地制度改革一再陷入誤區(qū)的原因,。
我們的時(shí)代是城市化轉(zhuǎn)型的時(shí)代,。城市化就是農(nóng)民進(jìn)城變市民。但是,，絕大多數(shù)農(nóng)民只在他們離開的家鄉(xiāng)有土地權(quán)益,，而在他們就業(yè)的城市沒有土地權(quán)益，這個(gè)土地權(quán)限,、特別是土地開發(fā)權(quán)的不匹配,，是處于中等收入階段的城市化轉(zhuǎn)型社會(huì)所面臨的最大挑戰(zhàn)和陷阱。
中國(guó)的一個(gè)更加特殊的情況是,，我們恰好從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代繼承下來(lái)了城鎮(zhèn)戶籍壟斷制度,，這個(gè)制度將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民自然排斥在土地升值的分享之外�,？梢哉f(shuō)這是中國(guó)城市化道路走偏方向,，變成只有土地而無(wú)人口的城市化的根源所在。當(dāng)今中國(guó)工人階級(jí)也是城市化的主體,，幾億農(nóng)民工及其分離和留守的家屬子女之所以落入今天這樣無(wú)助弱勢(shì)的地位,，也正是工業(yè)化城市化過程中土地開發(fā)權(quán)不公正分配的直接結(jié)果,。
我們今天的土地開發(fā)分配是以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的，因此,，要使土地制度改革為農(nóng)民進(jìn)城即人的城市化服務(wù),，必須改革土地財(cái)政，用土地開發(fā)的財(cái)政平衡替代地方債務(wù)不斷積累的土地財(cái)政,。
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