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當(dāng)今圍繞土地問題的各種歧見,，極少是關(guān)于農(nóng)地本身的分配或使用,，幾乎全是農(nóng)地非農(nóng)用即開發(fā)使用的權(quán)益紛爭。
土地權(quán)限,、特別是土地開發(fā)權(quán)的不匹配,，是處于中等收入階段的城市化轉(zhuǎn)型社會所面臨的最大挑戰(zhàn)和陷阱。
土地開發(fā)分配是以土地財政為基礎(chǔ)的,，要使土地制度改革為農(nóng)民進(jìn)城即人的城市化服務(wù),，必須改革土地財政，用土地開發(fā)的財政平衡替代地方債務(wù)不斷積累的土地財政,。
面對中國土地問題,，一般人容易從我國城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的二元體制作為出發(fā)點(diǎn),，認(rèn)為土地必須首先征為國有土地才能開發(fā)是對集體所有制的歧視,，主張城鄉(xiāng)土地的同地同權(quán)同價。其實,，我國的城鄉(xiāng)兩種土地所有制只是一種表象,，因為我國農(nóng)村土地雖叫集體所有，但集體自身并沒有什么權(quán)利,。其涵義是什么,，也從來是國家說了算。現(xiàn)在拿集體所有制說事的人,，相當(dāng)大部分也不贊成這個定義含糊的集體所有,，而是主張確權(quán)到農(nóng)民和農(nóng)戶。那么,，土地確權(quán)乃至私有之后,，農(nóng)民或土地所有者是否就有土地開發(fā)的權(quán)利呢？這才是真正本質(zhì)的問題,。從當(dāng)今世界的情況看,，即使是城鄉(xiāng)土地均私有的國家，土地所有者也并沒有隨意開發(fā)土地的權(quán)利,。換句話說,，土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)的分離，已經(jīng)是當(dāng)今文明世界的通例,。
從一般財產(chǎn)權(quán)的角度來說,，你擁有一個物品的所有權(quán)，你自然也就擁有了開發(fā)利用乃至毀壞它的全部權(quán)利,。所以不奇怪,，工業(yè)化之前的農(nóng)業(yè)社會,，土地如何處置被定義為所有者的權(quán)利。但是,，隨著工業(yè)化城市化的發(fā)展，土地非農(nóng)使用的限制逐步被提上日程,，各國均立法形式將土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)相分離,。今天，在土地私有的西方市場經(jīng)濟(jì)國家,，“建筑不自由”已經(jīng)是常規(guī)現(xiàn)象,。任何人都無權(quán)隨意改變自己私有土地上的建筑。甚至在自家的花園里搭建一個陽光房也要經(jīng)過預(yù)先的申請,，而且這類申請也可能不被許可,。香港特首在自家院子里挖的地庫被舉報為違建而被迫拆除，美國歌星改變房屋外部的顏色又被強(qiáng)制要求改回,，都是這類典型事例,。
完整的財產(chǎn)權(quán)利包括了所有、占用,、使用和交易處置的權(quán)利,。為什么唯獨(dú)土地的開發(fā)使用權(quán)會受到限制并與所有權(quán)分離？經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為,，這是由于土地特別是城市土地開發(fā)使用的外部性,。用市場自由主義的旗手哈耶克的話來說，這里“建立在某一特定財產(chǎn)的利用關(guān)系只關(guān)系到其所有者利益這一基礎(chǔ)上的財產(chǎn)概念,，根本不可能成立,。”“經(jīng)濟(jì)學(xué)家所稱的‘近鄰效應(yīng)’也就是說,，一個人使用自己財產(chǎn)對他人財產(chǎn)的效應(yīng),，具有越來越大的重要意義。事實上,，在一個城市里,，幾乎任何一件財產(chǎn)的可用性部分取決于財產(chǎn)所有者的直接近鄰如何使用自身的財產(chǎn)，部分取決于市政部門的公共服務(wù),。沒有這些服務(wù),，各單個所有者就幾乎不可能有效利用土地�,！薄坝捎谠诿芗応P(guān)系中,，價格機(jī)制只能不完全地反映一位房產(chǎn)所有人的行動可能對其他人帶來的利益或損害，因此,，私人財產(chǎn)或締約自由的一般準(zhǔn)則,，沒有為解決城市生活所引起任何復(fù)雜問題提供直接的答案,。”這樣就出現(xiàn)了土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)的分離,，以避免在外部性情況下釀成“公地悲劇”,，即每個房地產(chǎn)所有者只是為了自己的最大利益進(jìn)行隨意開發(fā)建筑，最后造成整個區(qū)域的土地價值下降和不宜人居,。
在西方市場經(jīng)濟(jì)國家,，土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)分離是通過土地的用途與規(guī)劃管治來實現(xiàn)的，在美國被稱為“分區(qū)管治”,。美國的分區(qū)管治在上個世紀(jì)初實行時,，曾經(jīng)遭遇過嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因為這種分區(qū)的用途和規(guī)劃管治是對私人財產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重限制,。1926年,，美國俄亥俄州克里立市郊的歐幾里德村通過了分區(qū)規(guī)劃管治的規(guī)定，而一塊由安布勒公司擁有的68英畝土地恰好被規(guī)劃為三種使用用途及不同的建筑高度,。由于當(dāng)時每英畝工業(yè)用地價格為住宅用地的4倍,，土地所有者起訴地方政府的分區(qū)規(guī)劃侵犯了其財產(chǎn)權(quán)，降低了其土地價值,，違反了憲法對私人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù),，要求判決地方政府取消管制規(guī)定，或?qū)τ捎谝?guī)劃造成的財產(chǎn)損失給予補(bǔ)償,。這個案件一直打到了美國最高法院,。最后美國最高法院的大法官們意見一致裁定，只要規(guī)劃條件有合理基礎(chǔ)和并無歧視性,，規(guī)范土地包括私人土地的規(guī)劃使用權(quán)限是地方政府維護(hù)公共安全,、公共衛(wèi)生、公共道德與公共福利的治安權(quán)又稱警察權(quán)(Police
Power)的一部分,，同時也否定了土地所有者因土地用途受限而推算其損失的補(bǔ)償要求(因為如果只要不是市場價值最高用途的土地所有人都要求補(bǔ)償,，政府肯定是補(bǔ)不起的，那樣事實上也就否定了規(guī)劃權(quán)),。這個案例被認(rèn)為具有里程碑的意義,。政府規(guī)劃權(quán)的確立，事實上宣告了土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)的分離,。
政府掌握了規(guī)劃權(quán)就等于是政府成為土地開發(fā)權(quán)分配中切蛋糕的人,。但切蛋糕的人不能自己優(yōu)先于或隨意拿蛋糕，因此,，像我們現(xiàn)在這樣,，政府缺錢就靠改變規(guī)劃征地賣地肯定是不行的。在法治的市場經(jīng)濟(jì)中，怎樣切蛋糕,，要受到社會監(jiān)管和一系列法規(guī)約束,，特別是代表民意的立法機(jī)構(gòu)在規(guī)劃、改變規(guī)劃和征用土地方面具有核心地位,，而作為行政權(quán)的政府只是具有執(zhí)行權(quán)力,。
從現(xiàn)代西方市場經(jīng)濟(jì)法治社會的實踐來看，土地開發(fā)權(quán)是由政府掌管,、對社會相關(guān)利益方進(jìn)行分配的權(quán)力,。經(jīng)常發(fā)生的情況是，當(dāng)土地所有者申請較小的改建擴(kuò)建時,，如果是在規(guī)劃規(guī)則許可的范圍內(nèi)，又沒有利益相關(guān)方或鄰居們反對,，經(jīng)過政府批準(zhǔn),，土地所有者或使用權(quán)益者就可以取得這部分土地開發(fā)權(quán)而無需付出任何其他代價。在這種情況下,，我們可以說土地所有者取得了一部分土地開發(fā)權(quán),；如果未得到批準(zhǔn)，我們也可以說他被拒絕了對土地開發(fā)權(quán)的分享,。同時,，在許多國家土地所有人在申請較大的改建擴(kuò)建時，往往需要無償拿出部分土地,，用于公益使用以換取規(guī)劃改變,，這時我們又可以說，土地開發(fā)權(quán)做了基于改進(jìn)社會相關(guān)利益方的再分配,，這里土地所有人可能參與或分享完全沒有分享到土地開發(fā)權(quán)的再分配,。總之,，在所有這些情況下,，土地開發(fā)權(quán)都被認(rèn)為一種社會而非私人權(quán)力，優(yōu)先地滿足社會的需要,。
顯然,，從上述拓寬了角度去看，說城鄉(xiāng)土地要同地同權(quán)就沒有意義了,。因為所謂城鄉(xiāng)就是其用途與規(guī)劃的不同,，因而具有不同的土地開發(fā)權(quán)。開發(fā)權(quán)不同的土地當(dāng)然就不是同權(quán)也不應(yīng)該同權(quán),。如農(nóng)村規(guī)劃的農(nóng)地農(nóng)舍,，當(dāng)然就和城市里規(guī)劃的居民區(qū)商業(yè)區(qū)具有不同的開發(fā)權(quán)，而這與土地是什么所有制并沒有關(guān)系。就如我國國有農(nóng)場的土地雖然是國有土地,，但就與農(nóng)村農(nóng)民土地一樣,，并沒有開發(fā)權(quán)。
因此,，與農(nóng)業(yè)社會中土地所有權(quán)或使用收益權(quán)的公平分配構(gòu)成社會穩(wěn)定和發(fā)展的基石不同,，在現(xiàn)代工業(yè)化城市化社會中，農(nóng)業(yè)用途的土地相對升值空間有限,，農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營和集中不僅不會破壞社會公平穩(wěn)定,，相反是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和縮小城鄉(xiāng)差距的必由之路。現(xiàn)在對社會財富分配和公平公正有決定意義的,，已經(jīng)轉(zhuǎn)為對土地開發(fā)權(quán)的分配,。在現(xiàn)代社會，重要的已經(jīng)不是你擁有多少土地,，而是擁有哪里的土地和何種用途規(guī)劃的土地,。中國當(dāng)今圍繞土地問題的各種紛爭，也已經(jīng)極少是關(guān)于農(nóng)地本身的分配或使用,，而幾乎全是農(nóng)地非農(nóng)用即開發(fā)使用的權(quán)益紛爭,。所以，時至今日,，許多人仍然只有土地所有權(quán)的意識而沒有土地開發(fā)權(quán)的概念,，是我們這些年來土地制度改革一再陷入誤區(qū)的原因。
我們的時代是城市化轉(zhuǎn)型的時代,。城市化就是農(nóng)民進(jìn)城變市民,。但是，絕大多數(shù)農(nóng)民只在他們離開的家鄉(xiāng)有土地權(quán)益,，而在他們就業(yè)的城市沒有土地權(quán)益,，這個土地權(quán)限、特別是土地開發(fā)權(quán)的不匹配,，是處于中等收入階段的城市化轉(zhuǎn)型社會所面臨的最大挑戰(zhàn)和陷阱,。
中國的一個更加特殊的情況是，我們恰好從計劃經(jīng)濟(jì)時代繼承下來了城鎮(zhèn)戶籍壟斷制度,，這個制度將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民自然排斥在土地升值的分享之外,。可以說這是中國城市化道路走偏方向,，變成只有土地而無人口的城市化的根源所在,。當(dāng)今中國工人階級也是城市化的主體，幾億農(nóng)民工及其分離和留守的家屬子女之所以落入今天這樣無助弱勢的地位,，也正是工業(yè)化城市化過程中土地開發(fā)權(quán)不公正分配的直接結(jié)果,。
我們今天的土地開發(fā)分配是以土地財政為基礎(chǔ)的，因此，要使土地制度改革為農(nóng)民進(jìn)城即人的城市化服務(wù),，必須改革土地財政,，用土地開發(fā)的財政平衡替代地方債務(wù)不斷積累的土地財政。
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