黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”,。這是否意味著集體建設(shè)用地入市條件和國(guó)有建設(shè)用地完全一樣呢?學(xué)界的一項(xiàng)研究報(bào)告給出了否定的回答,。該報(bào)告認(rèn)為,集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的條件和政府審批程序,。而對(duì)這一觀點(diǎn),受訪村民6成以上表示認(rèn)同。
“我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”,是國(guó)家社科基金重大攻關(guān)項(xiàng)目,。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國(guó)農(nóng)地法律制度研究中心主任陳小君教授領(lǐng)銜承擔(dān)了這一項(xiàng)目。經(jīng)過近4年的調(diào)查研究,2013年年底,該《研究報(bào)告》出爐,。
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
用途價(jià)格均應(yīng)管制
按照土地管理法第43條的規(guī)定,任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地,。使用集體建設(shè)用地,限于四種情形:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、村民宅基地,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地,。
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革是對(duì)這一法條的突破。意味著上述四種情形之外,也可以到“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”,獲取集體建設(shè)用地使用權(quán),。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,從土地二級(jí)市場(chǎng)獲取國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)無需審批,只需到國(guó)土部門登記。那么,獲取集體建設(shè)用地使用權(quán),是不是履行登記手續(xù)就可以呢?課題組認(rèn)為:不可以,。
課題組給出的理由是:采取審批制,對(duì)其交易價(jià)格,、流轉(zhuǎn)量、用地目的等進(jìn)行合理性審查,可以抑制價(jià)格投機(jī),、大量囤地;可以防止損害集體成員利益或者公共利益;防止對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)秩序造成不利影響,。
“我們?cè)试S集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),絕不是要鼓勵(lì)將集體土地大量地投向建設(shè)用地。嚴(yán)格保護(hù)耕地依然是我們進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn),�,！标愋【淌谡f。
試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)辦法
均不允許開發(fā)房產(chǎn)
廣東省是較早對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行試點(diǎn)的省份,。早在2005年6月,廣東就出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,采用的是嚴(yán)格審批制,。
廣東省規(guī)定:“取得農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè),應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊,、集鎮(zhèn)規(guī)劃,。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地利用年度計(jì)劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)�,！薄巴ㄟ^出讓,、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)�,！睆V東省還明確規(guī)定了政府審批程序:“土地使用者應(yīng)當(dāng)按照市,、縣人民政府建設(shè)用地批準(zhǔn)文件規(guī)定的用途使用土地。確需改變土地用途的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地所有者和土地,、規(guī)劃行政主管部門同意,報(bào)原批準(zhǔn)用地的市,、縣人民政府批準(zhǔn)�,！�
其他試點(diǎn)地區(qū),如長(zhǎng)沙,、杭州、成都,、昆明等,均規(guī)定了政府審批程序,均規(guī)定了不得進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā),。
禁止集體建設(shè)用地搞房地產(chǎn)開發(fā),是城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定,。該法規(guī)定,只允許在取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地上開發(fā)房地產(chǎn)。如果在集體建設(shè)用地上開發(fā)房地產(chǎn),由于這些房產(chǎn)不能獲得《國(guó)有土地使用權(quán)證》,只有村民委員會(huì)的證明,或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)給《集體土地使用權(quán)證》,被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”,。而小產(chǎn)權(quán)房在當(dāng)前的法律體系下是不受法律保護(hù)的,。
村民認(rèn)同政府審批
反對(duì)政府參與分配
陳小君教授領(lǐng)銜的課題組,于2012年7月,對(duì)湖北省的72個(gè)村莊進(jìn)行了問卷調(diào)查。每個(gè)村莊選擇6戶,共發(fā)放問卷432份,。
對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否需要“政府批準(zhǔn)”,有66.7%受訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)當(dāng)經(jīng)過政府批準(zhǔn),也有三分之一的受訪農(nóng)戶表示僅僅需要集體及其成員的同意,無需政府批準(zhǔn),。
當(dāng)被問及“希望集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益如何分配”時(shí),由本集體和本集體成員分享支持度最高(59.2%);其次是本集體單獨(dú)享有(20.9%)、本集體成員分享(13.2%);而由本集體,、本集體成員和地方政府分享(5.3%),、本集體和地方政府分享(0.7%)、本集體成員和地方政府分享(0.7%)的支持度較低,。
近80%的村民愿意將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益留一部分給村集體,。陳小君教授分析:“大部分村民已經(jīng)意識(shí)到村集體對(duì)村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的重要價(jià)值�,！�
村民參與缺乏保障
建設(shè)用地亟待確權(quán)
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)基本原則是,使用權(quán)人的使用行為必須符合村莊規(guī)劃,并不得隨意改變土地的用途,。但課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn),關(guān)于集體建設(shè)用地的規(guī)劃在規(guī)劃主體、規(guī)劃參與和規(guī)劃公開等方面仍存在諸多問題,。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第18條和第22條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃,、村莊規(guī)劃的內(nèi)涵與制定程序。但在實(shí)踐中,村民對(duì)于村莊規(guī)劃的知曉度和參與度非常低,村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前,經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意的實(shí)施狀況不能令人滿意,。
陳小君教授指出:“村莊規(guī)劃的制定過程應(yīng)當(dāng)是特殊的決策過程,應(yīng)當(dāng)真正落實(shí)村民及村民代表作為村莊規(guī)劃實(shí)施的主體地位,并對(duì)參與過程和參與結(jié)果進(jìn)行適時(shí)公開,接受村民的監(jiān)督,。”
《法制日?qǐng)?bào)》記者從國(guó)土資源部了解到,全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)基本完成,。截至2013年5月底,全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率為97%,其中有24個(gè)省份的發(fā)證率在95%以上,6個(gè)省份在90%至95%之間,。
國(guó)土資源部副部長(zhǎng)、全國(guó)加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)胡存智表示,接下來要進(jìn)一步加大宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作力度,將宅基地和集體建設(shè)用地登記發(fā)證成果明確作為農(nóng)村土地管理和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐,。
這表明我國(guó)尚未完成對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的頒證確權(quán),。陳小君教授指出:“這一進(jìn)程應(yīng)該加快。否則,放開集體建設(shè)用地市場(chǎng),會(huì)引發(fā)更多的糾紛,影響農(nóng)民集體合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn),�,！�