國務(wù)院發(fā)展研究中心近期公開了其為十八屆三中全會提交的改革方案總報告,，在涉及的八個重點改革領(lǐng)域中,，土地制度改革包含在內(nèi)。從披露的內(nèi)容來看,，方案勾勒出土地改革的遠期目標,，且部分領(lǐng)域的改革尺度頗大,。受此影響,，昨日土地流轉(zhuǎn)概念的相關(guān)股票大漲,，延續(xù)土改概念近期以來的漲勢。
業(yè)內(nèi)人士認為,，上述方案大刀闊斧的改革思路,，反映了外界對推進土改的強烈預(yù)期。城鎮(zhèn)化進程的推進正在倒逼土地制度取得更大突破,，隨著地方試點“以點帶面”路徑的明晰,，未來一段時間,，土地改革領(lǐng)域還將出現(xiàn)更多的動向,。
兩改革建議頗具新意
在改革方案對土地政策的表述中，有兩個建議被認為頗具新意。一是在規(guī)劃和用途管制下,，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場,，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺,，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系,。在此基礎(chǔ)上，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”,，按照不同情況補繳一定數(shù)量的土地出讓收入,，妥善解決這一歷史遺留問題。
二是改政府賣地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營,，政府以國有土地所有者身份獲得土地權(quán)益,，成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營。上述內(nèi)容劍指征地制度和土地財政頑疾,，其設(shè)想頗符合外界的期待,。
中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云認為，上述改革方案梳理了土地制度需要改革推進的各個領(lǐng)域,，內(nèi)容較全面,，改革方向設(shè)想也符合整體預(yù)期。因此,，方案適合作為土地制度改革的長遠設(shè)想,。
但在具體操作環(huán)節(jié)上，可能面臨諸多問題,。鄒曉云表示,，土地制度改革屬于深層改革，牽涉利益鏈長,，影響面大,，不僅涉及到相關(guān)法律法規(guī)的修訂，而且會受到多個利益群體的阻礙,。
以小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”為例,，鄒曉云表示，小產(chǎn)權(quán)房的土地出讓金按照何種標準繳納尚無標準,。若收得太多,，可能面臨難以收繳的困境；若收得過少,，就有失公平,。所以在政策的具體操作中，還需要仔細考量,。
多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認為,，在未來土地改革的實際操作中,，恐怕不會在短時間內(nèi)啟動全盤改革，更可能選取適當時機,，以特定的切入點入手操作,。其中，為規(guī)范用地而出臺的城鄉(xiāng)用地增減掛鉤政策,，有可能在更大的范圍內(nèi)鋪開,，從試點轉(zhuǎn)為常態(tài)化運行。
城鎮(zhèn)化倒逼制度突破
城鎮(zhèn)化進程的推進在倒逼土地政策更大的突破,。一方面,，在城鎮(zhèn)化進程中，各地對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求不斷增加,，但由于城市建設(shè)用地規(guī)模有限,，地方政府傾向于通過征地的方式，將農(nóng)村集體土地變更為國有建設(shè)用地,，從而彌補用地缺口,。同時，隨著農(nóng)村勞動力的流出,，大量閑置的耕地,、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地等需要處置和流轉(zhuǎn),。
中國證券報記者獲悉,，基于上述兩個方面因素，未來土改思路傾向于建立平等的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場,、規(guī)范征地,，以及促進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)兩個環(huán)節(jié)。在這個過程中,，保護耕地紅線,、不突破建設(shè)用地指標、保障農(nóng)民權(quán)益是政策制定的前提,。
由于涉及到征地制度的改革和相關(guān)法律調(diào)整,，加之地方政府阻力重重，要在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地的“同地同權(quán)同價”,，仍有較大的難度,。為彌補國有建設(shè)用地的用地缺口，主管部門更傾向于內(nèi)部挖潛的思路,，即促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),，提高單位土地的GDP產(chǎn)出。事實上,，上述方案提出的多項改革措施,，均被認為需要逐步推進,，而難以在短時間內(nèi)一蹴而就。
相比之下,，在農(nóng)村集體土地環(huán)節(jié),，加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)將是大勢所趨,，且更有可能取得實質(zhì)性突破,。在這一方面，廣東,、浙江,、海南、福建等省份均有過較為成熟的嘗試,，并得到國土資源部的認可,。
分析人士認為，在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，“以點帶面”地推進制度突破,，是土改的可行路徑。因此,，現(xiàn)有的地方土改嘗試,，極有可能作為試點，為制度的突破探路,。
“土改”嘗試還將持續(xù)
近期,，各地不斷推出有關(guān)土改的嘗試，并受到市場的持續(xù)關(guān)注,�,！稄V州市南沙新區(qū)條例（草案）》近日起征求意見，正式在官方文件中明確探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點,，并強調(diào)重大科技成果研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項目可以通過租賃,、入股和聯(lián)營聯(lián)建等方式使用集體建設(shè)用地。
深圳則在近期鼓勵引導(dǎo)符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地和尚未完成征地補償手續(xù)的工業(yè)用地,，通過政府指定的公開交易平臺,，以掛牌方式進入市場，從而調(diào)配土地利用的結(jié)構(gòu)性缺口,。
海南于此前研究制定《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》,，對經(jīng)批準納入流轉(zhuǎn)試點的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營,，或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以轉(zhuǎn)讓,、租賃、聯(lián)營合作,、作價入股等方式進行流轉(zhuǎn),，用于旅游,、農(nóng)貿(mào)市場、標準廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè),。同時,，作為將土改與金改結(jié)合的重要嘗試，國內(nèi)首款土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托近日問世,。此外,，江西、山東等地也于近期出臺相關(guān)文件,，加快農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn),。
分析人士認為，在促進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策思路下,，未來將可能有更多的城市嘗試推進制度突破,。
值得注意的是，此前一些較為成熟的嘗試,，未來也有可能面臨政策破局,。如浙江的杭州、寧波等地實行的“土地換股權(quán)”模式,；浙江嘉興在土改中推出的“兩分兩換”（宅基地和承包地分開,，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn),、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障）,；廣州在土地流轉(zhuǎn)中曾推出的“地票”制度。
市場人士認為,，盡管土地政策難以在短期內(nèi)取得根本突破,，但仍有部分政策手段存在破局可能，且各地的嘗試將繼續(xù)以“多點開花”的形式鋪開,。