土地作為最為基礎(chǔ)的要素,，在城鎮(zhèn)化過程中扮演著重要的角色,。在過去10多年，中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展,，促使農(nóng)業(yè)用地以較快的速度轉(zhuǎn)換為城市用地,，為制造業(yè),、房地產(chǎn)業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施奠定了基礎(chǔ),。在這個(gè)土地城鎮(zhèn)化過程的推動(dòng)下，中國不僅實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了十分顯著的變化,。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來看，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比已經(jīng)由改革開放前后的30%下降到2012年的10%,；從就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來看,，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由改革開放前后的70%下降到2012年的34%。這種快速的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,，極大地促進(jìn)了中國的人口從低效的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高效的非農(nóng)部門,，也促使土地從農(nóng)業(yè)用途快速轉(zhuǎn)向工商業(yè)用途，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益的提高,。
然而,，雖然中國的土地城鎮(zhèn)化取得了明顯的成效,，但也產(chǎn)生了不少的問題。能否解決這些問題,，則已成為下一階段實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵之一,。
土地城鎮(zhèn)化的不平衡和低效率是兩個(gè)有待解決的問題
快速的土地城鎮(zhèn)化背后也包含著一些問題，這主要表現(xiàn)在土地?cái)U(kuò)張的速度和用地結(jié)構(gòu)的問題上,。
土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度是共識(shí),。總體上看,，根據(jù)對(duì)不同地區(qū)不同時(shí)期的數(shù)據(jù)測(cè)算,，城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)(即城市用地增長(zhǎng)率/人口增長(zhǎng)率)為1.36—2.30，高于世界公認(rèn)的合理限度1.12,。然而,，一個(gè)更需要關(guān)注的問題是相比于東部，中部和西部的這一現(xiàn)象更為突出,。從數(shù)據(jù)上看,，過去近20年，東部城市土地?cái)U(kuò)張和人口擴(kuò)張速度比較接近,，中部和西部城市土地?cái)U(kuò)張速度分別是人口擴(kuò)張速度的3—5倍,。
與此同時(shí)，另一個(gè)尚未被充分認(rèn)識(shí)和討論的事實(shí)是,，土地使用結(jié)構(gòu)也存在一定程度的扭曲,，中國的土地使用過度地投向工業(yè)，地方政府競(jìng)相招商引資,，以極為低廉的價(jià)格更多地出讓工業(yè)用地,，住宅和商業(yè)用地、公共用地比例在整個(gè)土地使用中所占比例過低,。由此帶來資源配置的不合理和公共福利水平的低下,。
作為一個(gè)結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)在工業(yè)用地過快擴(kuò)張的條件下,，居住用地?cái)U(kuò)張和生活設(shè)施用地?cái)U(kuò)張速度較為滯后,。與國際大都市相比，中國城市的居住,、交通,、綠地占比過低。而國際上的大都市所承載的主要是居住功能,，工業(yè)用地在城市中的比例一般較低,，從日本東京的用地結(jié)構(gòu)來看，東京58.2%的土地為居住用地，工業(yè)用地僅占到10%左右,。
土地高速擴(kuò)張帶來的是土地的低效利用,，中國過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的低效率和高耗能很大程度上來自土地這一重要資源價(jià)格扭曲所帶來的低效利用，從國際比較來看,，即便是北京,、上海這些中國最發(fā)達(dá)的城市，其土地利用效率與發(fā)達(dá)國家的城市相比,，仍有較大差距,。
深化改革，優(yōu)化城鎮(zhèn)土地使用結(jié)構(gòu)
依托于土地的融資模式,，也使得地方政府的債務(wù)擴(kuò)張較快,，暗含一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。土地在某種程度上可以作為投資主體的自有資本金,，當(dāng)?shù)胤秸圆煌绞较蚱髽I(yè),、開發(fā)商等投資主體投放土地，相當(dāng)于增加了這些機(jī)構(gòu)的自有資本金,，使之可以擴(kuò)大信用,，使用金融杠桿，從而動(dòng)用更多的資金用于投資,。另外,，土地也可以作為資產(chǎn)抵押物，通過政府的土地儲(chǔ)備中心,、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會(huì)的土地作抵押,，使這些機(jī)構(gòu)的債務(wù)擴(kuò)張也成為可能。然而,，這種方式對(duì)土地市場(chǎng)的敏感度較高,，如果土地市場(chǎng)降溫，土地價(jià)格下跌,、土地出讓數(shù)量減少,，那么不僅一些項(xiàng)目的融資可能出現(xiàn)困難，而且會(huì)產(chǎn)生一些金融風(fēng)險(xiǎn),。
從目前的情況觀察,，中國這種低成本的土地城鎮(zhèn)化在未來的可持續(xù)性已經(jīng)變?nèi)酰磥砣绾瓮ㄟ^改革,，以提高土地使用的效率、優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)都是比較關(guān)鍵的,。通常,，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不同階段，城市建設(shè)用地總規(guī)模一般會(huì)經(jīng)歷“緩慢增長(zhǎng)、加速增長(zhǎng),、低速增長(zhǎng),、基本穩(wěn)定”的變化軌跡。從這個(gè)角度觀察,，總體上中國已逐步進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期階段,，未來的建設(shè)用地規(guī)模將進(jìn)入“低速增長(zhǎng)”，而東部沿海發(fā)達(dá)城市處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的后期階段,，未來的建設(shè)用地規(guī)模將“基本穩(wěn)定”,，增速將會(huì)更低。因此,，在這種情況下,，以量的擴(kuò)張為主的土地城鎮(zhèn)化階段較為趨緩，而通過改革以實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升則是未來的關(guān)鍵所在,。