“房叔”,、“房姐”們隨著多套房產(chǎn)信息的曝光,，應(yīng)聲而倒,；在國(guó)務(wù)院剛剛公布的機(jī)構(gòu)改革方案中,，“建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”,、“為預(yù)防和懲治腐敗夯實(shí)基礎(chǔ)”的提法,，更讓人對(duì)“房產(chǎn)反腐”充滿了期待,。畢竟,，精確的房產(chǎn)信息遠(yuǎn)比似是而非的“鑒表”,、內(nèi)斗牽出的“發(fā)票”,，更加犀利有效。
不過(guò),，研究者提醒我們：這項(xiàng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本制度,，最主要的功能是保護(hù)人們的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和交易安全。反腐,，只是制度完善之后的衍生便利,，“過(guò)度強(qiáng)調(diào)‘反腐’功能，可能兩樣都做不好,�,！�
現(xiàn)狀
在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，我國(guó)擬建立“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”的信息格外引人注目,。普通網(wǎng)友們討論最熱烈的,，莫過(guò)于這項(xiàng)制度能在多大程度上打擊“龔愛(ài)愛(ài)”們，而長(zhǎng)期研究這項(xiàng)制度建設(shè)的學(xué)者則強(qiáng)調(diào),，這是一項(xiàng)和每個(gè)人的切身利益都息息相關(guān)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“基礎(chǔ)設(shè)施”,。那么，這項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度對(duì)我們的生活,，究竟有什么樣的作用,？如果它是“基礎(chǔ)設(shè)施”，為什么又遲遲未能建立,？
“登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一,，是目前登記制度的最大缺陷”
首先我們要弄清楚不動(dòng)產(chǎn)登記制度的主要功能是什么，為什么要搞這樣一個(gè)制度,？
對(duì)于動(dòng)產(chǎn),，我們可以用占有的方式來(lái)展現(xiàn)權(quán)利，比如你說(shuō)這個(gè)手機(jī)是你的，因?yàn)槟憧刂扑�,。但不�?dòng)產(chǎn)不同,，土地和房屋，是兩類(lèi)最重要也是最常見(jiàn)的不動(dòng)產(chǎn),。這兩者的權(quán)利狀態(tài)很復(fù)雜,，有所有權(quán)人——比如我們的城市土地歸國(guó)家所有，有建設(shè)用地使用權(quán)人,，還有抵押權(quán)人等,；不能說(shuō)你住在這個(gè)房子里或者你站在這塊地上，它就是屬于你的,，必須通過(guò)登記簿把這種權(quán)利狀態(tài)展現(xiàn)出來(lái),。
別人要買(mǎi)你的房子，他怎么確定這個(gè)房子是你的,？就是看登記簿,，登記簿是最可靠的，比權(quán)屬證書(shū)更可靠,，因?yàn)楹笳呖梢詡卧�,。所以，登記制度�?duì)于保護(hù)權(quán)利人的權(quán)利,、保障交易的安全非常重要,，還能提高交易的效率——這就是它最主要的功能。
《物權(quán)法》對(duì)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定,，但《物權(quán)法》實(shí)施已經(jīng)將近6年,，統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度卻出不來(lái)。一個(gè)主要原因就是我們的土地和房屋一直是由國(guó)土和房管部門(mén)分別來(lái)負(fù)責(zé)管理和登記,。
登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一,，是目前登記制度的最大缺陷，不僅土地和房屋分別是兩家,，還有諸如農(nóng)村土地要到農(nóng)業(yè)部門(mén)登記,，海域使用權(quán)要到海洋管理部門(mén)等。而且,，每個(gè)登記機(jī)構(gòu)都有不同的登記程序,，非常麻煩。在很多地方,，賣(mài)房子要辦兩次登記,，不僅要到房屋管理機(jī)構(gòu)辦理房屋的過(guò)戶登記，還要到國(guó)土部門(mén)去辦理國(guó)有土地使用權(quán)的登記,。
機(jī)構(gòu)不同,，程序不同,，要求的登記材料也不統(tǒng)一，不僅加大了交易成本,，而且會(huì)在銜接上出現(xiàn)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn),。按照我們現(xiàn)在的法律規(guī)定,，你抵押房子,，地也必須抵押，同樣,，你抵押地，房子也必須抵押,。但土地和房屋是獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn),，又在不同的機(jī)構(gòu)登記，會(huì)導(dǎo)致有些人把土地抵押一個(gè)機(jī)構(gòu),，把房子抵押給另一個(gè)機(jī)構(gòu),，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的信息不溝通，就會(huì)出現(xiàn)房地分別抵押的問(wèn)題,。
“在北京買(mǎi)房子,，
跟在陜西一個(gè)縣城買(mǎi)房子，要求的材料和程序應(yīng)當(dāng)是一樣的”
為什么統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度難以建立,？結(jié)合目前住房信息聯(lián)網(wǎng)的情況來(lái)看,，單就城市而言，很多中小城市本身的信息化工作還沒(méi)有完成,，甚至還沒(méi)有建立起電子化的管理,，大量的信息是紙質(zhì)的，怎么聯(lián)網(wǎng)呢,？
就算是幾十個(gè)大城市,，信息化工作雖然完成了，但也存在一個(gè)大問(wèn)題,，就是各地在發(fā)展房地產(chǎn)信息系統(tǒng)的時(shí)候,，是各自發(fā)展，他們的信息系統(tǒng)是不同的,，里面設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)參數(shù)也不一樣,。我以前調(diào)研的時(shí)候見(jiàn)過(guò)一些，很亂,，你設(shè)置32個(gè)項(xiàng),，他設(shè)置10個(gè)項(xiàng)，而聯(lián)網(wǎng)的話,，必須做到信息數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)都是統(tǒng)一的,。
另外,，各個(gè)地方自己也有幾個(gè)系統(tǒng)，比如登記是一個(gè)系統(tǒng),，商品房銷(xiāo)售是另一個(gè)系統(tǒng),，這些系統(tǒng)之間怎么整合？
從國(guó)外的情況來(lái)看,，登記制度通常都是統(tǒng)一的,。比如德國(guó)，雖然是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家,，但登記也是統(tǒng)一的,，不是各搞各的，因?yàn)檫@是一項(xiàng)全國(guó)性的制度,。也就是說(shuō),，我在北京買(mǎi)房子，跟我在陜西一個(gè)縣城買(mǎi)房子,，要求的材料和程序應(yīng)該是一樣的,，適用統(tǒng)一的程序；不能說(shuō),，我在這里買(mǎi)房子提交的材料是10個(gè),，到那里就是15個(gè)。
未來(lái)
原定去年6月30日實(shí)現(xiàn)的全國(guó)40個(gè)重點(diǎn)城市住房信息聯(lián)網(wǎng)工作,，在逾期8個(gè)月后,，最近才由住建部宣布完成。住建部部長(zhǎng)姜偉新表示,，住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)有相當(dāng)?shù)碾y度,，但要繼續(xù)努力把它建立起來(lái),。
那么,，更為復(fù)雜的“統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度”，將如何推進(jìn),？在理想狀態(tài)下,，這項(xiàng)制度將如何改變我們的經(jīng)濟(jì)生活？
“先解決立法問(wèn)題,，再設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)”
之所以出現(xiàn)前面所說(shuō)的這些情況,，主要是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的登記法或者條例，主要的一個(gè)規(guī)范是住建部的《房屋登記辦法》,，但它只是一個(gè)部門(mén)規(guī)章,。部門(mén)規(guī)章的效力從《立法法》上講，是低于地方法規(guī)的,。比如上海,，就自己搞了一個(gè)上海市房屋登記條例,，住建部要求辦在建工程抵押，辦抵押登記,，上海就是做預(yù)告登記，全國(guó)各地,，五花八門(mén),。
所以，要推進(jìn)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度,，首先要解決立法問(wèn)題,，盡快推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記法或條例的制定。在我們這樣一個(gè)大國(guó),，必須要通過(guò)立法,，把最基本的規(guī)則和制度定下來(lái)。當(dāng)然,，各地也不能說(shuō)沒(méi)有自由的空間,，不同的地方可以有自己的實(shí)施辦法,，但是大的東西必須統(tǒng)一。
接下來(lái),，再研究怎么設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu),，把登記本身的功能和附加的行政功能分離開(kāi)。我個(gè)人的看法,，可以把國(guó)土和住建部門(mén)登記的功能抽出來(lái)，建立一個(gè)國(guó)家層面的登記機(jī)構(gòu),。這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本制度的部門(mén),，應(yīng)當(dāng)像國(guó)稅、海關(guān)一樣,，是直管的,，不能交給各地。現(xiàn)在登記制度受地方干預(yù)很大,，我曾經(jīng)到一個(gè)南方城市調(diào)研,，開(kāi)發(fā)商亂搞，很多東西都不符合要求,，登記機(jī)構(gòu)說(shuō)這個(gè)沒(méi)辦法登記,，老百姓就到政府去鬧，結(jié)果市長(zhǎng)說(shuō),，這不就是發(fā)個(gè)證嗎,？趕緊去給他登,。在這種情況下，登記制度的基本功能根本發(fā)揮不了,。
“理想狀態(tài)下,，在一個(gè)機(jī)構(gòu)可以了解到所有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)”
統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，第一步是合并地和房,，但不動(dòng)產(chǎn)又不限于地和房�,，F(xiàn)在比較重要的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利,，在城市是建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán),，在農(nóng)村還有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及海域使用權(quán)、探礦權(quán),、采礦權(quán)等,，這些都可以統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)。理想狀態(tài)下,，在一個(gè)機(jī)構(gòu)就可以了解到所有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài),。
比如一個(gè)企業(yè)，地在北京,，海域使用權(quán)在深圳，采礦權(quán)在新疆,，要把這些整體打包抵押,，現(xiàn)在需要到每一個(gè)部門(mén)去辦一遍登記，非常辛苦,；但將來(lái)到一個(gè)機(jī)構(gòu)就可以辦好,。同樣，和它做交易的人或者提供貸款的銀行,，要查他的資信,，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)這一塊，只要拿到授權(quán),，到“不動(dòng)產(chǎn)登記局”去查就可以了,。
所以說(shuō)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的一項(xiàng)制度,，跟我們每一個(gè)人的切身利益都是息息相關(guān)的,。
登記制度除了主要的民事功能之外，還有很多附加的行政功能,。比如稅收,，我們現(xiàn)在的房屋交易契稅就是要通過(guò)過(guò)戶時(shí)的登記才收得上來(lái)，不然可能很少有人會(huì)主動(dòng)去繳,。
登記的另一個(gè)作用是保證規(guī)劃,。我們現(xiàn)在違反規(guī)劃的情況特別普遍,，比如開(kāi)發(fā)商蓋房子之前規(guī)劃好了是20層，但他非要建25層,，容積率原來(lái)是3,，后來(lái)變成4，買(mǎi)房的人就會(huì)打官司,。那么,，改變規(guī)劃以后怎么辦？這個(gè)時(shí)候也要靠登記來(lái)“卡”他,，因?yàn)樗米愿淖円?guī)劃,，就是非法建筑，不能辦理登記,，也就沒(méi)辦法交易�,，F(xiàn)在房?jī)r(jià)一直在漲，老百姓想買(mǎi)房子,，所以不打官司,；但將來(lái)一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)變差了，糾紛就會(huì)變多,。所以,，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)在市場(chǎng)情況好的時(shí)候把這項(xiàng)工作做好，將來(lái)才不會(huì)被動(dòng),。
受訪人：程嘯
�,。ㄇ迦A大學(xué)法學(xué)院副教授,，住建部《房屋登記辦法》主要起草人,，著有《不動(dòng)產(chǎn)登記法研究》）
較真
“像龔愛(ài)愛(ài)那樣，
有不止一份戶籍資料,，
登記機(jī)構(gòu)是查不出來(lái)的”
不動(dòng)產(chǎn)登記制度確實(shí)可以為“反腐”提供便利,，但如果大家希望為了“反腐”而搞登記，那很可能反腐不成,，登記制度也完善不了,。因?yàn)槲覀兊牡怯浿贫日谕晟浦校F(xiàn)在有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了一些情況,，很多人不去進(jìn)行登記了,。
登記制度是通過(guò)民事后果變相強(qiáng)制，就是說(shuō)你不進(jìn)行登記的話,，很難交易,，很難抵押和轉(zhuǎn)讓。所以大家都是在變更產(chǎn)權(quán)的時(shí)候去登記,，那么如果我不交易呢,？開(kāi)發(fā)商新建的商品房,，賣(mài)給我之后，我不辦登記,，唯一的后果就是我將來(lái)想賣(mài)這個(gè)房子的時(shí)候,，賣(mài)不出去。對(duì)“貪官”來(lái)說(shuō),，他暫時(shí)不辦,，你奈他何？
登記主要依賴于身份證制度,，像龔愛(ài)愛(ài)那樣,，有不止一份戶籍資料，并且提交的身份資料都是“真”的,，那么登記機(jī)構(gòu)是查不出來(lái)的。所以,，“反腐”不要單純指望不動(dòng)產(chǎn)登記,，這項(xiàng)制度需要其他很多制度的共同完善才能發(fā)揮作用。
不能把普通老百姓的隱私作為反腐的“陪綁”
房產(chǎn)信息的“查詢”功能在“反腐”中確實(shí)在用,。很多登記機(jī)構(gòu)都設(shè)置了查詢功能,，但是很慎用。一般來(lái)講,，只有紀(jì)委和公檢法才可以用,，否則對(duì)個(gè)人信息是個(gè)很大的傷害�,！段餀�(quán)法》也明確規(guī)定了,，查詢必須是權(quán)利人和利害關(guān)系人。
理論上,，動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn),，加上你的負(fù)債能表明你的財(cái)務(wù)狀況。但是不是要把這些信息全面整合呢,？這里有一個(gè)問(wèn)題：當(dāng)有一個(gè)部門(mén)可以掌握所有個(gè)人信息的時(shí)候,，其實(shí)也很可怕。信息就是權(quán)力,。我不說(shuō)你會(huì)不會(huì)濫用這些信息,，最簡(jiǎn)單的，你有沒(méi)有能力保護(hù)好這些信息,？我們現(xiàn)在個(gè)人數(shù)據(jù)信息泄露的情況很?chē)?yán)重,，如果大量的信息掌握在一個(gè)機(jī)構(gòu)，怎么保護(hù)？
實(shí)際上只要在得到授權(quán)之后,，能在各個(gè)機(jī)構(gòu)便捷地查詢到,，恐怕沒(méi)有必要把這些信息都匯總到一個(gè)部門(mén)。有學(xué)者提出,，不能把普通老百姓的隱私作為反腐的“陪綁”——這一點(diǎn)我很贊同,。