編者按
改革已成為時代的主題詞,，也是未來十年的主旋律,。駛?cè)肷钏畢^(qū)的各類改革面臨哪些制度藩籬，能否有所突破,？本報以改革開放前沿陣地深圳為案例,，管窺如火如荼的區(qū)域金融改革和摸索中前行的土地改革,。我們看到，改革的頂層設(shè)計雖有所推進但仍待加強,，政府與市場的邊界有待進一步清晰,，相關(guān)區(qū)域改革方案要想“夢想照進現(xiàn)實”尚面臨法制、監(jiān)管等諸多難題,。
被視為全面改革再次啟動邏輯起點的土地制度改革在多地摸索中前行,。
1月18日，深圳市政府宣布將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位可用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地納入全市統(tǒng)一的土地市場,，意味著中國的二元土地制度改革邁出了關(guān)鍵一步,。不過，中國證券報記者實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),，一些專家,、不少當?shù)厝藢υ擁椪叩慕庾x并不是這般“高調(diào)”、“積極”,。由于利益關(guān)系錯綜復雜,，深圳土地管理制度改革的推進依然阻力重重。
土地改革已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化向前推進的重要抓手,，但如何保障農(nóng)民的權(quán)益,，如何引入市場化原則，如何平衡推進城鎮(zhèn)化,、政府財政收入以及農(nóng)民利益之間的關(guān)系以完善利益分成機制,，依然是擺在各級地方政府面前的一道難題。
新政有突破無驚喜
剛剛出臺的深圳土地新政,，允許原農(nóng)村集體土地申請直接入市,，這一引發(fā)廣泛關(guān)注的新聞并沒有令當事人——深圳關(guān)外的農(nóng)民感到興奮。事實上,，不少深圳關(guān)外區(qū)域農(nóng)民心中對這項政策心存疑慮,。
深圳龍華新區(qū)觀瀾鎮(zhèn)，距離深圳市中心不到20公里,，但這里的景象與深圳市中心區(qū)迥然不同,。走進位于鎮(zhèn)中心大水坑村的商業(yè)街，大排檔,、休閑中心,、理發(fā)店鱗次櫛比,，頗具深圳關(guān)外氣息。這里的居民20多年前就自主尋求土地變現(xiàn)的途徑,。
觀瀾富士康就位于大水坑村,，十幾萬工人為這里帶來了商機，也為這里的集體土地帶來了變現(xiàn)空間,。在緊鄰富士康廠區(qū)的地方,，雜亂無序地分布著各式建筑，這些建筑之間幾乎密不透風,，招租,、招商的廣告隨處可見。
“這是村民為富士康建的員工宿舍,�,！币粋�當?shù)厝私榻B，在富士康發(fā)展最快的幾年,，廠區(qū)的宿舍根本滿足不了工人的住宿需求,，于是當?shù)厝司驮诳拷皇靠祻S區(qū)的地方修建宿舍，向工人們出租,。隨著富士康在內(nèi)陸省份陸續(xù)開設(shè)新廠,，觀瀾富士康不再擴大規(guī)模，廠區(qū)周邊的宿舍就空置下來,。
“觀瀾富士康周邊的農(nóng)民房目前大量空置,，由于戶型普遍較小，配套也不夠完善,，這些房子很難出租,，但土地已經(jīng)被擠占，進行改造的阻力也很大,�,！鄙钲谑⑻┰捶康禺a(chǎn)經(jīng)紀公司總經(jīng)理凌星對中國證券報記者表示。凌星在觀瀾從事工業(yè)廠房中介行業(yè)多年,。他說,，雖然深圳市政府出臺了土地交易新規(guī)，部分原村集體土地直接入市招拍掛,，但像大水坑這樣已被農(nóng)民自建樓宇擠占的地方很難進行二次開發(fā)。
“按照現(xiàn)在的趨勢發(fā)展下去,，這些廠房可能很快就要變成小產(chǎn)權(quán)房了,。”在觀瀾的丹坑村潤塘工業(yè)園,，凌星指著一片低矮的廠房說,。凌星所說的廠房建于上世紀末,，目前在觀瀾屬于租金較低的廠房，每月每平方米的租金在10元左右,。
隨著深圳產(chǎn)業(yè)升級提速,、人口紅利逐漸消失，深圳關(guān)外的大量廠房已經(jīng)空置,。深圳市聯(lián)眾物業(yè)管理公司經(jīng)理唐紅偉估計,，目前僅觀瀾、公明一代空置的廠房就有250萬平方米,，對應的占地面積接近100萬平方米,。而深圳關(guān)外廠房“升級”的主要模式是拆掉廠房后建成小產(chǎn)權(quán)房。
剛剛出臺的《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應機制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間(試行)》文件顯示,，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地放開入市,，有兩種收益分配方式供選擇，第一種方式是所得收益50%納入市國土基金,，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位,；第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位,，并可持有不超過20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套,。
“農(nóng)民對于剛剛出臺的政策并不感興趣，很多人還不知道這一政策,。政府拿走的比例過高,，新政的可行性空間不大�,！眳⑴c過多個深圳關(guān)外舊改項目的深圳東日工業(yè)地產(chǎn)總經(jīng)理鮮玉春對中國證券報記者表示,。
小產(chǎn)權(quán)房痼疾待除
“在深圳，農(nóng)民關(guān)心的并不是他們的土地能否直接入市,，而是推進土地改革將對他們的利益產(chǎn)生什么樣的影響,。”鮮玉春介紹,，目前深圳的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位(村民股份公司)利用土地的方式主要有兩種,，一種是將土地違規(guī)出讓給開發(fā)商，一種是建設(shè)廠房或商業(yè)樓宇收取房租,，而后者占據(jù)了較大的比例,。深圳近年來的城市發(fā)展極大地提升了土地的價值，目前村民股份公司每年給村民家庭的分紅可高達數(shù)十萬元,。
但是,，村集體出讓土地的行為長期游離于法律之外，土地賤賣,、侵害農(nóng)民利益的事情時有發(fā)生,。中國證券報記者獲得的一份“土地交易合同”顯示,，2002年觀瀾鎮(zhèn)某村集體以每平方米65元的價格將9000余平方米土地50年的使用權(quán)賣給某玩具公司，隨著深圳關(guān)外土地價值不斷上漲,，該地塊又被轉(zhuǎn)賣多次,。一名深圳地產(chǎn)人士表示，目前深圳關(guān)外已被私下交易的灰色土地占四成左右,。正是在這些非法出讓的土地上,，滋生了占深圳住房總數(shù)一半的小產(chǎn)權(quán)房。
盡管深圳每次出臺新的土地政策之時都會強調(diào)與小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正無關(guān),，但深圳的小產(chǎn)權(quán)房都會借機提價,。2012年3月，國土資源部表示將試點清理小產(chǎn)權(quán)房,，深圳小產(chǎn)權(quán)房應聲而跌,。然而，2012年5月深圳土地管理制度改革總體方案出臺,、8月深圳市表示將啟動原農(nóng)村集體土地確權(quán)工作,、今年1月又表示原農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地可申請直接入市，三項政策出臺后,，深圳關(guān)外小產(chǎn)權(quán)房的價格上漲了近兩成,。
中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師、中國土地估價師協(xié)會副會長鄒曉云表示,，深圳與其他城市最大的不同是,，深圳的土地國有化已經(jīng)通過行政手段在“理論上”完成，因此不存在集體土地轉(zhuǎn)變性質(zhì)變成國有土地的問題,，這為深圳土改提供了路徑,。“但在深圳土地國有化的過程中,，并沒有確認農(nóng)民對土地的權(quán)利,。如今又采取如此高比例的土地出讓金分成，這樣的政策讓農(nóng)民難以接受是情理之中,�,！�
“按照這樣的規(guī)定，農(nóng)民的土地以工業(yè)用地的形式進行拍賣,，之后與政府分成,，農(nóng)民獲得的收益將小于將土地‘賣給’開發(fā)商開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的收益。村民們?nèi)鄙賹⑦@些土地推向市場的動力,�,！币晃徊辉妇呙纳钲诜康禺a(chǎn)人士對中國證券報記者表示。
但也有專家認為,，一些集體土地的市場價值本身不高,，引入分成比例實際上是引入了市場化手段，有利于給農(nóng)民提供話語權(quán),，保護他們的利益,。
深圳土改如果推進太快，諸如小產(chǎn)權(quán)房漲價這樣的現(xiàn)象難免越來越多,，如果推進過慢,，大量處于灰色地帶的原農(nóng)村集體土地將繼續(xù)被低效利用，未來改造將難上加難,，穩(wěn)步推進是深圳土地管理部門的唯一選項,。
如何確保農(nóng)民權(quán)益
自從2004年國務(wù)院允許“在符合規(guī)劃的前提下，村莊,、集鎮(zhèn),、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”以來，包括深圳在內(nèi)的多個地區(qū)都開始嘗試土地管理的新模式,。然而,，從目前各地區(qū)采取的土改模式來看，平衡推進城鎮(zhèn)化,、政府財政收入以及農(nóng)民利益之間的關(guān)系并不是一件容易的事,。
業(yè)內(nèi)人士認為，不少地區(qū)的土改模式存在行政指令過強,、農(nóng)民保障力度不足的問題,。已有媒體報道一些地方的農(nóng)民被強制騰出宅基地、農(nóng)民認為補償過低的現(xiàn)象,。如何保障農(nóng)民的利益是城鎮(zhèn)化順利推進的必要前提,。
鄒曉云認為，現(xiàn)有的土地改革經(jīng)驗是以行政力量推動為主,，地方政府在騰挪土地資源之時并沒有充分保障農(nóng)民的權(quán)益,。未來推動土地改革的關(guān)鍵是對農(nóng)民的權(quán)益進行確認，隨后引入市場化因素,。只有權(quán)益保障和市場化同時具備,，土地改革才能順利推進。但是目前地方政府“除了不愿放棄土地出讓收入,，還不愿放棄對土地的控制權(quán)”,。他認為，政府從集體土地的出讓中分成,，需要一種區(qū)別于土地出讓金的新模式,，深圳采取的國土基金就是這樣一種新的分成模式。但是新的分成模式有待進一步探索,。
中國社會科學院金融研究所房地產(chǎn)金融研究中心主任汪利娜認為,，土地改革要得到實質(zhì)推動,，就需要將農(nóng)民的部分土地權(quán)利進行確認�,！皣彝恋厮袡�(quán)的各項權(quán)能是可以也應該在為了滿足特定社會需求時,，與所有權(quán)適當分離，這在適當?shù)闹贫缺Ｗo下一般不會影響國家所有權(quán)的地位,，甚至是充分行使所有權(quán)最合理,、最有效選擇�,！�
汪利娜表示,，土地所有制規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)主要包括三方面內(nèi)容，一是土地的使用權(quán),，即在法律規(guī)范下自由使用土地資源的權(quán)利,；二是土地的收益權(quán)，即在法律的規(guī)范下收享土地資源所生利益的權(quán)利,；三是土地的讓渡權(quán),，即在法律規(guī)范下出售、轉(zhuǎn)讓土地資源的權(quán)利,。很顯然,，目前還沒有哪一種土地流轉(zhuǎn)模式能夠確認農(nóng)民的上述三項權(quán)利。
無疑,，在推進城鎮(zhèn)化的過程中,，土地制度改革已經(jīng)成為一項迫切需要解決的課題，而目前出臺的土地改革政策距離妥善解決這一問題還有較大的差距,。探索將持續(xù),，但突破尚需時日。