2012年12月24—28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議在京召開(kāi),。會(huì)議期間,，備受矚目的《土地管理法修正案草案》首次接受審議。作為上位法,，《土地管理法修正案草案》將為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的制定出臺(tái)鋪平道路,。同時(shí)，也將助力新一輪農(nóng)村土地改革,。
從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“地主減租減息,，農(nóng)民交租交息”，到解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“沒(méi)收地主土地,，實(shí)行耕者有其田的土地制度”,，再到新中國(guó)成立后“廢除封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制”的土地政策,，中國(guó)土地改革的步伐從未停止。
1978年,，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)，在土地承包責(zé)任書(shū)上按下了鮮紅的手印,，小崗村包產(chǎn)到戶的做法再次拉開(kāi)了中國(guó)土地改革的序幕,。
1992年，廣東省南海市(現(xiàn)為廣東省佛山市南海區(qū))下柏村農(nóng)民將承包經(jīng)營(yíng)的土地以股權(quán)形式,，流轉(zhuǎn)給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社(或經(jīng)濟(jì)社)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),。新一輪土地改革“胎動(dòng)”，“土地流轉(zhuǎn)”成為此輪改革的主題,。
土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程,，成都新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革提出：“確權(quán)”是基礎(chǔ)，“流轉(zhuǎn)”是核心,，“配套”是保障,。這是此輪改革的關(guān)鍵所在。
2008年10月,，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出,，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租,、互換,、轉(zhuǎn)讓,、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),。自此,，這一輪土地改革正式開(kāi)始起步。
2012年12月16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出,，城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù),，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,，因勢(shì)利導(dǎo),、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,。
而在農(nóng)村城鎮(zhèn)化方面,，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)流轉(zhuǎn)在充當(dāng)著橋梁和紐帶的作用。
當(dāng)下,，在成都,、重慶、深圳,、上海,、北京、佛山市南海區(qū)等地,，農(nóng)村集體土地改革試點(diǎn)工作正在進(jìn)行,。試點(diǎn)中，集體土地改革在增加了農(nóng)民收入,、優(yōu)化土地資源配置等同時(shí),，也遇到了許多壁壘和困惑。
全國(guó)農(nóng)村土地改革工作形式多樣,。重慶的地票交易,，成都的土地流轉(zhuǎn)，廣東佛山市南海區(qū)的配置股權(quán)分紅,，天津的宅基地?fù)Q房等等,，不同的地方有著不同的做法，也積累了不同的經(jīng)驗(yàn),。
近年來(lái),，全國(guó)多個(gè)地方的土地改革工作都在“摸著石頭過(guò)河”。然而,，取得經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),，一些問(wèn)題也開(kāi)始暴露；普遍存在的問(wèn)題表現(xiàn)在四個(gè)方面：確權(quán),、監(jiān)管,、收益和小產(chǎn)權(quán)房,。
確權(quán)的煩惱
確權(quán)是土地改革工作的基礎(chǔ)，只有經(jīng)過(guò)確權(quán)后,，農(nóng)民手上的土地才能順利流轉(zhuǎn),。然而，各地在確權(quán)頒證過(guò)程中出現(xiàn)了不少問(wèn)題,。
所謂確權(quán)頒證,，就是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán),、集體建設(shè)用地使用權(quán),、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林區(qū)等，確權(quán)登記并為農(nóng)民頒發(fā)相應(yīng)的證書(shū),。
2012年,，中央一號(hào)文件要求，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證,，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作,。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年10月底,，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率達(dá)到86%,。
早在上世紀(jì)80年代末，國(guó)土資源部門(mén)就開(kāi)始了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作,。到上世紀(jì)90年代初,，國(guó)家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消了登記收費(fèi)，這項(xiàng)工作因失去經(jīng)費(fèi)來(lái)源而停滯下來(lái),。2001—2008年,，國(guó)土資源部門(mén)重啟這項(xiàng)工作,。
確權(quán)工作在全國(guó)全面展開(kāi)后，各地的做法各不相同,。在巨大的利益面前，沒(méi)有被確權(quán)的人跳出來(lái)要求分紅,，矛盾產(chǎn)生。哪些人可以受益,？哪些人不能受益,？確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)就顯得非常重要,。佛山市南海區(qū)就是例證。
近年來(lái)，在佛山市南海區(qū),，農(nóng)民通過(guò)土地股權(quán)分紅,，獲得幾十萬(wàn),、幾百萬(wàn)的收入已不是什么新鮮事,。據(jù)了解,，南海區(qū)集體土地可分紅的資金達(dá)到幾十億元,。面對(duì)分紅這塊“大蛋糕”，誰(shuí)有資格獲得分紅,，成了農(nóng)村股份分紅糾紛的焦點(diǎn),。因分紅引起的沖突日益激烈,。
目前,，涉及股權(quán)糾紛的群體五花八門(mén),，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女,，原來(lái)嫁出去了,，現(xiàn)在要回來(lái)分紅)及其子女,，有對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的老兵、農(nóng)村中自理糧和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、知青及其子女,、高等院校畢業(yè)生,、違反計(jì)劃生育政策人員等。股權(quán)糾紛的案例,，在南海區(qū)人民法院公開(kāi)的信息里很容易找到,。
對(duì)于“外嫁女”問(wèn)題，南海區(qū)委區(qū)政府2008年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“兩確權(quán)”，落實(shí)農(nóng)村“出嫁女”及其子女合法權(quán)益的意見(jiàn)》。自此,，“外嫁女”問(wèn)題稍有緩解,，但股權(quán)糾紛問(wèn)題并沒(méi)有因此結(jié)束。南海區(qū)人民法院反映，類型復(fù)雜的股權(quán)分配案件在不斷涌現(xiàn),。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年9月,，南海區(qū)人民法院就已受理該類案件13件,。
專家認(rèn)為,，之所以出現(xiàn)股權(quán)紛爭(zhēng)，是因?yàn)槟虾Ｍ恋厝牍傻膰L試較早,，而當(dāng)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行確權(quán)頒證工作,，沒(méi)有規(guī)定“外嫁女”等群體是否享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)等權(quán)利，才導(dǎo)致今天股權(quán)分配中出現(xiàn)的問(wèn)題,。
除此之外,，還有被規(guī)劃沒(méi)有確權(quán)的擱置現(xiàn)象。
成都市郫縣郫筒鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)接合部,。據(jù)郫筒鎮(zhèn)鵑城村村務(wù)監(jiān)督組組長(zhǎng)王清泉介紹,，4年前的夏天，郫筒鎮(zhèn)部分土地被規(guī)劃進(jìn)了成都北部新區(qū),。2009年末,，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民變成了城鎮(zhèn)居民，但是4年多過(guò)去了,，包括鵑城村在內(nèi)的22個(gè)村子依然沒(méi)有被開(kāi)發(fā),。
成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作在2003年就已經(jīng)開(kāi)始,，土地確權(quán)頒證工作也在2008年1月啟動(dòng)，現(xiàn)在確權(quán)工作已經(jīng)基本完成,。
鵑城村的農(nóng)民看著別的村子的土地都確權(quán)頒證,，拿到了耕地保護(hù)基金，享受到了各項(xiàng)惠農(nóng)政策,，可自己卻什么都拿不到,。郫筒鎮(zhèn)很多村民不滿，便向郫筒鎮(zhèn),、郫縣政府反映情況,，得到的答復(fù)都是郫筒鎮(zhèn)面臨拆遷。如今,，拆遷基本上沒(méi)有開(kāi)始,，安置房也沒(méi)有開(kāi)工建設(shè)。
鵑城村村主任唐少昌告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者,，一開(kāi)始給村民解釋安撫還管用,，但是現(xiàn)在，村民想要實(shí)實(shí)在在的收益,。
王清泉說(shuō),，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權(quán)頒證,。
監(jiān)管缺位
土地流轉(zhuǎn)是土地改革工作的核心,，但因?yàn)橹贫热蔽蝗狈ΡO(jiān)督，一些地方的政策開(kāi)始被扭曲,，甚至滋生了腐敗,。
在重慶，地票在交易所交易意味著土地成功流轉(zhuǎn),。流轉(zhuǎn)后,，每畝地的交易價(jià)格至少要扣除幾萬(wàn)元的政策實(shí)施成本。剩余部分的地票交易收入,，集體拿15%,，農(nóng)民拿其中的85%。
以重慶江津區(qū)為例,，如果每畝地的地票指標(biāo)以起拍價(jià)19.5萬(wàn)元的價(jià)格拍出的話,，減去3.66萬(wàn)元的政策實(shí)施成本(復(fù)耕工程成本為1.2萬(wàn)元/畝,；復(fù)耕管理成本為1.1萬(wàn)元/畝,；復(fù)耕融資成本1.36萬(wàn)元/畝),，集體收入為2.4萬(wàn)元,，農(nóng)民實(shí)際收入約為13.5萬(wàn)元,。
每畝地的政策實(shí)施成本為何這么高？復(fù)耕工程成本能有1.2萬(wàn)元/畝,？有些人提出了質(zhì)疑。對(duì)此,，地方政府的回答是：“上面拿下來(lái)的數(shù)據(jù),�,！�
重慶某區(qū)國(guó)土所長(zhǎng)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》透露：“一般來(lái)說(shuō)，復(fù)耕工程成本在8000~9000元/畝,，絕對(duì)不會(huì)超過(guò)1萬(wàn)元,�,！眱H復(fù)耕工程成本這一項(xiàng),，一畝地就可以節(jié)余3000~4000元。
結(jié)余的錢(qián)去了哪里,？據(jù)了解,，一般轉(zhuǎn)化成了街鎮(zhèn)的追加“工作經(jīng)費(fèi)”。加上本身預(yù)算中每畝4000元的工作經(jīng)費(fèi),，在街鎮(zhèn)一級(jí),，每畝的“工作經(jīng)費(fèi)”最少有7000~8000元。而工作經(jīng)費(fèi)的很大一部分演變成了工作獎(jiǎng)勵(lì),，用以獎(jiǎng)勵(lì)當(dāng)?shù)赝瓿扇蝿?wù)的國(guó)土工作人員,。
重慶市國(guó)土局給每個(gè)區(qū)縣都有目標(biāo)任務(wù)，這個(gè)目標(biāo)任務(wù)是與績(jī)效掛鉤的,。一位不愿具名的基層國(guó)土工作人員對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)：“雖然是任務(wù),，但有獎(jiǎng)金刺激，你說(shuō)這個(gè)工作我該怎么做,？”他認(rèn)為,，在沒(méi)有監(jiān)督的情況下，基層的工作人員為了完成任務(wù)拿到獎(jiǎng)金,，難免采取一些非常規(guī)的手段,。
除此之外,，在土地流轉(zhuǎn)中，集體資金缺乏有效監(jiān)管,，滋生出了腐敗現(xiàn)象,。佛山市南海區(qū)因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)督機(jī)制，有的村干部以權(quán)謀私,，損害了村民的利益,，黎某案就是一例。
黎某是夏西村原村委會(huì)主任,、經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng),。2009年，黎某被指侵吞出賣(mài)集體資產(chǎn),、任人唯親,，在國(guó)際橡塑城土地承租合同中暗箱操作,，違規(guī)發(fā)放借貸,，違規(guī)抵押，損害了夏西村村民的利益,。據(jù)當(dāng)?shù)厝私榻B,，2012年3月底，“黎某被雙規(guī)”,。
據(jù)南海區(qū)某位官員介紹,，夏西村這樣的問(wèn)題，在南海乃至佛山都并非個(gè)案,。因?yàn)樵诔闪⑥r(nóng)村股份合作制企業(yè)之初,，董事長(zhǎng)多數(shù)是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監(jiān)事會(huì),、董事會(huì)成員普遍由村黨政干部兼任,，政企不分，行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題比較突出,，對(duì)一把手缺乏有效的監(jiān)督,。
“所有的權(quán)力都集中在一個(gè)人身上。如果他的思想比較好,，他能夠自我約束好,，他就是能人，村里的功臣,。如果他對(duì)自己約束不好,，那他就是這個(gè)村的罪人，這種情況在這里屢見(jiàn)不鮮,�,！蹦虾^(qū)政府的一位官員告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,。
為了對(duì)身兼數(shù)職的“能人”進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)村民的權(quán)益,，從2011年年初開(kāi)始,，南海區(qū)啟動(dòng)了“政經(jīng)分離”的農(nóng)村綜合體制改革，并搭建了農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)和農(nóng)村財(cái)務(wù)網(wǎng)上監(jiān)控平臺(tái),。目前,，體制改革后的監(jiān)督效果正在接受時(shí)間的檢驗(yàn)。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示,，南海農(nóng)村實(shí)行股份制,，實(shí)際上是對(duì)土地進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)集中”,，產(chǎn)權(quán)集中之后，就必須防止代理人道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題,。
農(nóng)民持續(xù)受益難
配套工作是土地改革的保障,，也是農(nóng)民持續(xù)受益的保障,。土地流轉(zhuǎn)后,，分紅和補(bǔ)償減少，農(nóng)民很難接受,。如果缺乏配套工作,，農(nóng)民的基本生活可能失去保障,。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后集體經(jīng)濟(jì)如何保值增值,，不斷增加農(nóng)民收入就成為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)者不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)。
近幾年,，南海區(qū)夏西村很多村民就對(duì)自己分紅收入的減少一直耿耿于懷。
一位伍姓村民告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,，在幾年前，他的分紅收入還是7000多元,。此后，收入一直在減少,，去年他的分紅收入幾乎是在7000多元的基礎(chǔ)上“攔腰砍斷”。他覺(jué)得目前的夏西居委會(huì)的干部“沒(méi)能力”,，就此，他還去夏西居委會(huì)質(zhì)問(wèn)和指責(zé)過(guò)當(dāng)時(shí)的村干部和經(jīng)聯(lián)社成員,。
上世紀(jì)90年代,，經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社就已成立。如今,，農(nóng)村股份合作制發(fā)展了20年,，南海集體經(jīng)濟(jì)仍然沒(méi)有走出20年前的發(fā)展模式,，即通過(guò)農(nóng)業(yè)土地出租,、集體建設(shè)用地出租和物業(yè)出租收取租金的“三出租”模式。
在股份合作制的框架下,，村民最忌諱的，就是分紅的減少,。原南海市委政策研究室曾撰文指出：“股東關(guān)心的不是集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)得好與壞，而是關(guān)心分紅的多少,，誰(shuí)分得多，就投誰(shuí)的票,。如今,，農(nóng)村集體資產(chǎn)難以保值增值,，給農(nóng)村基層干部造成相當(dāng)大的壓力,。”
剛剛被選為夏西村經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)的陳志輝向記者坦言,，現(xiàn)在壓力很大。
南海區(qū)委政策研究室此前撰文指出,，農(nóng)村股份合作制應(yīng)該“堅(jiān)持投資主體多元化，不斷改變資本的有機(jī)構(gòu)成,，提高產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成層次”,。
只求穩(wěn)定而不提高農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，農(nóng)民分紅很難保值或提高,。但在成都市三圣街道，農(nóng)民在將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)后,，如何提高補(bǔ)償金額又面臨另外一種困境,。
從2003年開(kāi)始，三圣街道紅砂社區(qū)的土地就開(kāi)始流轉(zhuǎn),，到了2007年，全社區(qū)共1800多畝已全部流轉(zhuǎn)給花木企業(yè),。在當(dāng)時(shí)流轉(zhuǎn)合同上以農(nóng)民失地不失利的原則為農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償,，每畝地或補(bǔ)償1000斤大米，或補(bǔ)償1000元錢(qián),。合同簽至2027年，其間補(bǔ)償數(shù)額每5年遞增10%。
協(xié)議簽訂當(dāng)初,，大米的價(jià)格每斤為0.8~1元錢(qián)。但是現(xiàn)在,，物價(jià)漲了，大米最便宜也要2元多,。按照協(xié)議的價(jià)格，現(xiàn)在只能每畝地補(bǔ)償1800元,。協(xié)議已經(jīng)簽好了，補(bǔ)償太少怎么辦,？社區(qū)黨委書(shū)記朱大順說(shuō)，老百姓不愿意,，我們只能去跟企業(yè)做工作，重新談補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),。
朱大順回憶，2004年的時(shí)候,，大米漲價(jià)，村集體在和企業(yè)反復(fù)磋商之后,，每畝地調(diào)整到了1500元,，最近又調(diào)整到了2100元,，隨著物價(jià)的起伏,，朱大順認(rèn)為，雖然協(xié)商比較困難,，但這些工作將持續(xù)下去。
在天津,，農(nóng)民宅基地?fù)Q房后，同樣面臨收益如何提高的問(wèn)題,。
多位村民向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，搬到城里之后,，很多村民都失業(yè)了，沒(méi)有穩(wěn)定的工作,，他們只能打短工，或待在家里,。
葛沽鎮(zhèn)農(nóng)民人均耕地約為0.8畝，按照50000元一畝的土地補(bǔ)償款計(jì)算,，每人可獲得耕地補(bǔ)償約40000元，再加上每人大約27800元的社會(huì)保險(xiǎn),，每人總共獲得補(bǔ)償67800元。
開(kāi)始,，他們覺(jué)得這些錢(qián)不算少，但沒(méi)過(guò)多久他們就發(fā)現(xiàn),，一年的暖氣費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi),、水費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)得花好幾千,，物價(jià)也比農(nóng)村高。辛莊子村一位村民對(duì)記者說(shuō)：“農(nóng)村有些事,，500塊錢(qián)可能就夠了，在城里,，1000塊錢(qián)可能都還不夠,。”
“我們現(xiàn)在就是吃老本,，要是沒(méi)工作，老本總有吃完的時(shí)候,。”一位村民向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表達(dá)了自己的擔(dān)憂,。
小產(chǎn)權(quán)房成改革之痛
一直以來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正是人們關(guān)注的焦點(diǎn),，由于小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模巨大，屬于法律之外的另類產(chǎn)物,，因此它已成為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策制定的難點(diǎn)。
2012年5月25日,，國(guó)土資源部和廣東省政府共同在深圳召開(kāi)的土地管理制度大會(huì)上，醞釀兩年的《深圳土地管理制度改革總體方案》正式公布,。深圳市土地管理制度改革正式啟動(dòng)。
這個(gè)被國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史稱為“我國(guó)土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革,，試點(diǎn)方案公布消息一出,，立即引發(fā)了市場(chǎng)關(guān)注，被外界稱為“二次土改”,。而改革關(guān)注的重點(diǎn)也很快聚焦于利益博弈最為尖銳的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問(wèn)題上。此后,，深圳市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)呂銳鋒明確表態(tài)說(shuō)：“這一解讀是不正確的,�,！�
小產(chǎn)權(quán)房由來(lái)已久,。上世紀(jì)90年代初,，深圳對(duì)暫時(shí)難以開(kāi)發(fā)的土地“繞道而行”,，之后城中村的改造工作進(jìn)展緩慢，大批在集體土地上建設(shè)的房屋,，產(chǎn)權(quán)被鎮(zhèn)村認(rèn)可，但不被法律承認(rèn),。
楊遴杰告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，目前政府規(guī)定,，城鎮(zhèn)人口不能在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住宅、宅基地和小產(chǎn)權(quán)房,。任何地方所進(jìn)行的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，都沒(méi)有放開(kāi)房地產(chǎn)這一塊,。
小產(chǎn)權(quán)房“不合規(guī)矩”，但在全國(guó)各地卻大量存在,，很多人想買(mǎi)，很多人也想賣(mài),。
在成都郫縣，出租車(chē)司機(jī)指著街道兩邊的樓房告訴記者,，這些都是小產(chǎn)權(quán)房。司機(jī)的一番話讓人聯(lián)想到了2009年郫縣小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的說(shuō)法,。當(dāng)年郫縣的一些小產(chǎn)權(quán)房在2008年汶川地震后申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)了異地掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，從而成功“轉(zhuǎn)正”,。
所謂“異地掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”,，其實(shí)就是“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”的方式,，將都江堰,、彭州等重災(zāi)區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)“平移”給成都其他地區(qū)。而郫縣在購(gòu)買(mǎi)了一部分彭州,、都江堰的指標(biāo)后，將其中的小部分指標(biāo)用在了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理上,。在繳納相關(guān)的稅費(fèi)以及土地出讓金后，小產(chǎn)權(quán)房即可辦理成大產(chǎn)權(quán),，而籌集的資金則用在了災(zāi)后重建上。
然而,，這次小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”工作曇花一現(xiàn)。郫縣國(guó)土局工作人員后來(lái)表示,，大部分異地掛鉤周轉(zhuǎn)的土地指標(biāo)要用于重要基礎(chǔ)設(shè)施、工程建設(shè),，所以供給小產(chǎn)權(quán)房的只是很小一部分。此后,，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正再也沒(méi)有下文。
2011年9月27日,，國(guó)土資源部“原則同意”北京市開(kāi)展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作,。據(jù)了解，唐家?guī)X地區(qū)試點(diǎn)工作,，將由當(dāng)?shù)卮迕窠M成土地股份制合作社，以合作社作為集體經(jīng)濟(jì)組織,，履行占地開(kāi)發(fā)手續(xù)。
如今,，一年多時(shí)間過(guò)去了,，2012年12月16日，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在唐家?guī)X時(shí)發(fā)現(xiàn),，租賃住房尚未開(kāi)工，村民如何參與分成的細(xì)節(jié)仍未明確,。有媒體分析認(rèn)為,，正是由于此次“試點(diǎn)”與“小產(chǎn)權(quán)房”有很大類似之處，所以,，這項(xiàng)工作進(jìn)展較慢,。
小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正為何這么難？楊遴杰認(rèn)為,，這是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房說(shuō)到底還是在集體建設(shè)用地上蓋的房子,，而且是在集體土地的農(nóng)用地上蓋的房子，而農(nóng)用地上蓋房子本身就不合規(guī),。此外,，政府也擔(dān)心小產(chǎn)權(quán)房沖擊到房地產(chǎn)市場(chǎng)。
我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》第四十三條規(guī)定,，農(nóng)村集體土地只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)三個(gè)方面,。
楊遴杰指出：“按照現(xiàn)行法律規(guī)定,，小產(chǎn)權(quán)房就是不合規(guī)的建筑。因?yàn)楝F(xiàn)有農(nóng)村集體土地的用途不包括為城市提供商品住宅這種用途,�,！�
在區(qū)分占用耕地和集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，將一部分農(nóng)民自建的小產(chǎn)權(quán)房合法化(比如用作保障房),，是近兩年來(lái)諸多業(yè)界學(xué)者的看法,。十一屆全國(guó)政協(xié)委員郭松海等一些學(xué)者，曾連續(xù)多年就小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問(wèn)題,，在全國(guó)兩會(huì)上遞交提案,。國(guó)土資源部對(duì)此項(xiàng)提議一直未作明確表態(tài)。
專家認(rèn)為,，此次《土地管理法修正案草案》不會(huì)涉及這方面的內(nèi)容,。小產(chǎn)權(quán)房或?qū)⒗^續(xù)面臨被“嚴(yán)查”的命運(yùn)，小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模之大,，涉及面之廣,，已經(jīng)成為此輪農(nóng)村土地改革的難點(diǎn),。
各方為何對(duì)“新土改”如此敏感？
全國(guó)土地改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢,，土地工作變成了“敏感”話題,。一方面，土地改革工作關(guān)系到幾億農(nóng)民的利益,，責(zé)任重大,；另一方面，土地改革也進(jìn)入了深水區(qū),，難度加大,。
在成都市委大樓里，成都市委統(tǒng)籌委綜合處副處長(zhǎng)鄧軍面對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》的采訪,，顯得十分謹(jǐn)慎,，他手上攥著一份文件，不時(shí)從中尋找“準(zhǔn)確說(shuō)法”,。
2008年,，成都市專門(mén)成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)”，代表市委,、市政府協(xié)調(diào)整合國(guó)土,、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)的工作,。
鄧軍表示,，很多容易改的東西，比如城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍,、城鄉(xiāng)稅保一體化都已經(jīng)改了,，現(xiàn)在改革進(jìn)入了深水區(qū)，農(nóng)村層面改革面臨著制度方面的制約,。對(duì)于農(nóng)村土地改革的細(xì)節(jié),，鄧軍讓記者找國(guó)土部門(mén)去了解。記者聯(lián)系國(guó)土部門(mén)時(shí),，被成都市委對(duì)外宣傳辦公室工作人員告知,，現(xiàn)在土地改革很敏感，國(guó)土部門(mén)不接受采訪,。
同樣認(rèn)為土地改革“敏感”的還有深圳國(guó)土部門(mén),。
今年2月29日，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國(guó)土資源部和廣東省政府聯(lián)合批復(fù),�,？傮w方案公布后，作為深圳土地改革的主要執(zhí)行部門(mén)，深圳規(guī)劃國(guó)土委卻一直很少披露“土地管理制度改革”的信息,。
對(duì)此,，深圳規(guī)劃國(guó)土委一位工作人員向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“主要是改革涉及了大家關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房,，比較敏感,，另外現(xiàn)在也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，我們不好說(shuō),。說(shuō)了怕對(duì)以后的查違工作造成一些困難,。”
在佛山,，“南海模式”曾名噪一時(shí)。而如今,，農(nóng)村土地股份制向何處去,，很多人都說(shuō)不清楚。
一位南海區(qū)委官員向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表達(dá)了他的困惑,�,！跋乱徊郊w土地及集體經(jīng)濟(jì)該怎么走”，他心里也沒(méi)有譜,。他說(shuō),，領(lǐng)導(dǎo)的意思讓他們將集體資產(chǎn)管好就行了，不要產(chǎn)生太多的社會(huì)問(wèn)題,。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰認(rèn)為,，現(xiàn)在的改革、試點(diǎn),，都是對(duì)現(xiàn)有制度的補(bǔ)充,，但是“并沒(méi)有把農(nóng)村集體土地當(dāng)作與國(guó)有土地平等的交易對(duì)象”，讓農(nóng)民分享土地增值的市場(chǎng)收益,。而真正的改革應(yīng)該是農(nóng)民也可以像政府一樣,，進(jìn)入一個(gè)公平的市場(chǎng)來(lái)交易土地，不同的權(quán)利主體擁有平等的地位,、平等的收益,。但要做到這一點(diǎn)，現(xiàn)有的制度約束太大,。
事實(shí)上,，早在2008年，中共十七屆三中全會(huì)就提出了集體土地和國(guó)有土地“同地,、同價(jià),、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革目標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍,。而出于《憲法》相關(guān)規(guī)定和《土地管理法》的修訂,、土地財(cái)政體制等配套改革尚未完成，這一既定目標(biāo)推進(jìn)緩慢,。