6月30日,，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》,。會(huì)議指出,，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性,、制度性,、保障性作用。新一輪財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革,，是立足全局,、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。這意味著,，全面深化改革中位置居前的重頭戲——財(cái)稅體制改革正式拉開(kāi)了其新一輪深化推進(jìn)的序幕,。
十八屆三中全會(huì)《決定》全文公布之后，國(guó)內(nèi)外好評(píng)如潮,。我認(rèn)為領(lǐng)會(huì)內(nèi)容極其豐富的《決定》的精神實(shí)質(zhì),，最簡(jiǎn)要地說(shuō)，可以濃縮成三個(gè)關(guān)鍵詞,，形成一個(gè)邏輯鏈接,。第一個(gè)關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代國(guó)家治理”，具體表述是“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”;第二個(gè)關(guān)鍵詞是文件中多次出現(xiàn)的“現(xiàn)代市場(chǎng)體系”;還有一個(gè)關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代財(cái)政制度”,。把三個(gè)關(guān)鍵詞綜合在一起,，是要推進(jìn)“五位一體”的全面改革。這是理解《決定》所應(yīng)掌握的一個(gè)基本邏輯鏈接,，可以認(rèn)為,，這最濃縮地體現(xiàn)了《決定》的精神實(shí)質(zhì)。
承前啟后的現(xiàn)代國(guó)家治理
現(xiàn)代國(guó)家治理,，是十八大確立“五位一體”全面深化改革之后提煉出來(lái)的治國(guó)施政的基本理念,，足以對(duì)中國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化過(guò)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，又明顯帶有承前啟后的特征,�,！俺星啊笨梢宰匪莸�1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)拉開(kāi)中國(guó)近現(xiàn)代史帷幕，其后的一百年間出現(xiàn)三件大事：第一件是辛亥革命,，推翻千年帝制“走向共和”;第二件大事是1949年中華人民共和國(guó)成立;第三件大事是改革開(kāi)放,。
改革開(kāi)放30多年以來(lái)，我國(guó)總體發(fā)展相當(dāng)不錯(cuò),，中國(guó)現(xiàn)代化的前兩步已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn),，但如果不能夠通過(guò)改革來(lái)攻堅(jiān)克難,，我們就沒(méi)有把握實(shí)現(xiàn)“第三步”目標(biāo)，順利走向現(xiàn)代化,。面對(duì)矛盾凸顯和千頭萬(wàn)緒的任務(wù),，十八大的一個(gè)基調(diào)是“五位一體”全面深化改革，其中核心問(wèn)題是要正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系,。十八屆三中全會(huì)提出,，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，讓政府更好地發(fā)揮作用,。其相關(guān)的“治理”,，不同于過(guò)去說(shuō)得很多的“管理”、“調(diào)控”,，表述的是多元主體充分互動(dòng)的整套制度安排與機(jī)制聯(lián)結(jié),，其中有管理也有自管理，有調(diào)控也有自調(diào)控,，有組織也有自組織,，追求的是最大包容性發(fā)展中的多元主體互動(dòng)帶來(lái)最充分的潛力釋放。
1992年鄧小平歷史性的南巡講話,，在幾個(gè)月內(nèi)促使中央正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式,，又有其后1994年1月推出財(cái)稅配套改革——這是全局性質(zhì)的非常重要的一個(gè)突破。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式確立之后,，中國(guó)GDP以年均兩位數(shù)以上的速度增長(zhǎng),。但在確定“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”表述時(shí)，中央在文件里也只說(shuō)“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”,。又經(jīng)過(guò)20多年的努力,，終于能夠把市場(chǎng)作用表述為“決定性作用”。經(jīng)過(guò)這么長(zhǎng)的時(shí)間才表述到位,，說(shuō)明統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)往往是多么艱難!
混合所有制是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)法人主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最大的包容性
“市場(chǎng)起決定性作用”后面跟著一個(gè)突破性表述,，就是“混合所有制”,。文件中首先繼續(xù)表述了“公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主體作用”。而后面跟著的是,，“不論是公有制經(jīng)濟(jì)還是非公有制經(jīng)濟(jì),，都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，“都是重要組成部分”就不分主次了,。接著引出“混合所有制”的突破——市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制基石的關(guān)鍵部分,，就是過(guò)去已肯定的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的標(biāo)準(zhǔn)形式——股份制，可以使公有的,、非公有的產(chǎn)權(quán)融合到千千萬(wàn)萬(wàn)的市場(chǎng)主體——企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里面去,。
有人解讀說(shuō)混合所有制就是多種經(jīng)濟(jì)成分并存,，這顯然不對(duì)。早在改革開(kāi)放初期我們就已在發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分,，現(xiàn)在所說(shuō)的混合所有制,，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是在一種現(xiàn)代國(guó)家治理的法治背景下，使任何一個(gè)市場(chǎng)主體內(nèi)部,，它的產(chǎn)權(quán)可以按照混合所有制來(lái)處理,，可以避免過(guò)去種種似乎解決不了的糾紛，實(shí)現(xiàn)最大包容性和共贏,、多贏,。如果說(shuō)混合所有制在現(xiàn)實(shí)中是通過(guò)規(guī)范的股份制來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)法人主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最大的包容性，那么原來(lái)談?wù)摿硕嗄隊(duì)幊巢幌聛?lái)的“國(guó)進(jìn)民退”與“國(guó)退民進(jìn)”,、“姓公姓私”和“姓社姓資”問(wèn)題,，都可以淡化。
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和全面深化改革的支撐
十八屆三中全會(huì)《決定》指出,，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,。我認(rèn)為，這種表述完全符合學(xué)理,。從學(xué)術(shù)理論上講,，“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的財(cái)政,，處理的是公共資源配置問(wèn)題,，它必然拉動(dòng)、影響整個(gè)社會(huì)資源的配置和整體的社會(huì)管理,。由政府掌握一部分財(cái)富后做什么?就是以財(cái)行政,，履行政府應(yīng)該履行的職能�,！板X(qián)從哪里來(lái),，用到哪里去”的具體表現(xiàn)形式就是預(yù)算，預(yù)算是政府體系的收支計(jì)劃,。各級(jí)政府預(yù)算體現(xiàn)了各級(jí)政府活動(dòng)的范圍,、方向、重點(diǎn),、內(nèi)容和政策,，大到國(guó)家安全、國(guó)土開(kāi)發(fā),，小到公共區(qū)域路燈照明,、路標(biāo)、門(mén)牌號(hào)碼方位識(shí)別系統(tǒng)的設(shè)立,，這些都要通過(guò)財(cái)政分配以規(guī)范的預(yù)算安排來(lái)實(shí)現(xiàn)其供給,，所以說(shuō)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ),。而財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉還加了一句話：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和“全面改革的支撐”，這無(wú)疑強(qiáng)調(diào)了財(cái)政在服務(wù)全面改革上的支撐作用,。
把以上所說(shuō)的三個(gè)關(guān)鍵詞連在一起,，再具體結(jié)合到各個(gè)區(qū)域、各個(gè)部門(mén),、各個(gè)崗位,，以財(cái)政服務(wù)全局，我們面臨的改革任務(wù)十分豐富和艱巨,。
從居安思危的角度看,，現(xiàn)階段我們應(yīng)該正視哪些困難和問(wèn)題呢?我認(rèn)為主要有兩方面的問(wèn)題：一是從“物”的角度看，表現(xiàn)為資源和環(huán)境的制約,。中國(guó)走上了過(guò)去希望能避免,、但現(xiàn)在看起來(lái)沒(méi)有能夠避免的“先污染后治理”的老路，以霧霾為代表的環(huán)境問(wèn)題已十分嚴(yán)重;二是從“人”的角度看,，表現(xiàn)為收入分配,、財(cái)產(chǎn)配置和人際關(guān)系狀態(tài)。社會(huì)成員對(duì)于收入分配已累積了一大堆不滿(mǎn),。要真正化解矛盾,，就必須深化改革，而改革進(jìn)入深水區(qū)之后,，既得利益糾結(jié)在一起互相頂住形成固化藩籬,，任何一項(xiàng)改革都非常困難。有人將現(xiàn)階段面臨的基本局面比喻成“兩只老虎賽跑”：一只“老虎”叫改革,，另一只“老虎”叫社會(huì)問(wèn)題,。這兩只“老虎”各自要素齊全，似乎彼此也看不太清楚對(duì)方,，但都在往前跑,。如果沒(méi)有對(duì)矛盾化解過(guò)程和“兩只老虎”賽跑過(guò)程的有效控制，我們往前走有可能跌入所謂的“中等收入陷阱”,、“轉(zhuǎn)軌陷阱”,、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此,，要按照《決定》所部署的全面深化改革，化解各種制約發(fā)展的矛盾,，釋放潛在的活力,。
全面深化改革的“重頭戲”怎么唱
當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在區(qū)間之內(nèi)，我們面臨的更大挑戰(zhàn)是各項(xiàng)改革能不能如愿展開(kāi),，而財(cái)稅體制改革是全面深化改革的“重頭戲”,，深化財(cái)稅體制改革重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革：改進(jìn)預(yù)算管理制度,、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。
營(yíng)業(yè)稅可以說(shuō)是地方唯一的主體稅種,，“營(yíng)改增”后按現(xiàn)行體制75%劃歸中央,，顯然不行，中央與地方之間財(cái)力分配要重新作出整體設(shè)計(jì),，需要想方設(shè)法打造地方稅體系,。因此，“營(yíng)改增”將倒逼財(cái)稅體制配套改革,。隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn),，原來(lái)100%歸中央的消費(fèi)稅可能要讓出一部分給地方。消費(fèi)稅改革中,，會(huì)調(diào)整一些稅目,，然后把一部分稅目征收從生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié),，交給地方,，這是其方案設(shè)計(jì)的一個(gè)基本思路。好處是什么呢?這樣不會(huì)激勵(lì)地方政府大搞招商引資辦企業(yè),，而會(huì)讓地方政府更加關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與市場(chǎng)環(huán)境建設(shè),，促使市場(chǎng)購(gòu)銷(xiāo)兩旺，同時(shí)地方政府又增加了一個(gè)新的財(cái)力來(lái)源,。
“營(yíng)改增”在十八屆三中全會(huì)之前已經(jīng)啟動(dòng),。2012年1月1日，上海市首先啟動(dòng)“營(yíng)改增”試點(diǎn),，形成了“6+1模式”,，并在2013年8月1日后向全國(guó)推廣;財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉說(shuō)，“十二五”期間“營(yíng)改增”要實(shí)現(xiàn)行業(yè)全覆蓋,。2014年6月1日后,，又把“營(yíng)改增”推廣到郵電和其他行業(yè)。同時(shí),，一些復(fù)雜性因素逐漸浮出水面,。比如上海交通行業(yè)“營(yíng)改增”，企業(yè)反映稅負(fù)不降反增,，調(diào)查發(fā)現(xiàn)主要是交通企業(yè)以車(chē)隊(duì)為單位,，車(chē)隊(duì)投資周期大概4年，“營(yíng)改增”啟動(dòng)時(shí)抵扣不往前追溯,，如果車(chē)隊(duì)沒(méi)有買(mǎi)新車(chē)換舊車(chē),，投資的進(jìn)項(xiàng)抵扣就體現(xiàn)不出來(lái)，稅負(fù)同比就不降反增。針對(duì)這一情況,，上海不調(diào)稅率,，只是每個(gè)季度和企業(yè)做個(gè)結(jié)算，季度實(shí)際稅負(fù)不降反增的增加部分,，當(dāng)場(chǎng)退一半,，另一半年底一塊結(jié)算，財(cái)政設(shè)立了一個(gè)過(guò)渡基金,，解決資金支付問(wèn)題,。又比如公路上重型卡車(chē)，有北京郵電大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)中開(kāi)發(fā)了信息服務(wù)平臺(tái),，信息統(tǒng)計(jì)表明,，全國(guó)大約400萬(wàn)輛，80%以上是屬于個(gè)體車(chē)主,，他們?nèi)珖?guó)流動(dòng),，隨機(jī)接活，完成一單再接一單,，在過(guò)去交營(yíng)業(yè)稅的情況下,，催生了一批掛靠公司、開(kāi)票公司,，弄虛作假對(duì)付稅收,。推行“營(yíng)改增”后，據(jù)說(shuō)更復(fù)雜了,，我們現(xiàn)在還在跟蹤調(diào)研,，還沒(méi)有形成很好的解決方案。
關(guān)于資源稅改革問(wèn)題,。中央層級(jí)文件已經(jīng)明確,，今年煤炭資源稅征收方法將由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。原來(lái)從量計(jì)征時(shí),，一噸煤二三元,，焦煤是一噸八元。經(jīng)過(guò)這么多年,，幾十元一噸的煤已經(jīng)成了幾百元,，甚至近千元一噸。如果從價(jià)計(jì)征,，假定5%稅率,，那么一噸要幾十元，是原來(lái)稅負(fù)的十倍左右,。煤炭企業(yè)說(shuō)這樣改革我們受不了,，全行業(yè)要虧損,。這個(gè)理解其實(shí)是片面的,，增加的稅負(fù)不是要煤炭企業(yè)自己吸收,，而是要在產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行傳導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)利益杠桿促進(jìn)資源節(jié)約,，這是改革的實(shí)質(zhì),。所以，今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動(dòng)作,，我國(guó)從“煤到電”基礎(chǔ)能源層面應(yīng)將產(chǎn)生新的比價(jià)關(guān)系,，并應(yīng)推動(dòng)建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)化取向的價(jià)格形成機(jī)制。這些年我們一方面講科學(xué)發(fā)展,、節(jié)能降耗,，但電力部門(mén)關(guān)鍵的改革寸步未動(dòng)，這是政府自己的言行悖反,。
另外,，企業(yè)和老百姓對(duì)霧霾不滿(mǎn)意，但一聽(tīng)說(shuō)資源稅改革不是減稅而是增稅,，特別是改革后煤,、電價(jià)格可能更貴，就完全不能接受,。這又是社會(huì)成員訴求與認(rèn)知間的悖反,。誰(shuí)都想過(guò)美好生活，誰(shuí)都不想受霧霾威脅,，但節(jié)能降耗減少霧霾排放的事情不光是政府的事,，也是企業(yè)和全民的事，我們要理性對(duì)待無(wú)可回避的相關(guān)改革,。在推行資源稅改革過(guò)程中,，政府一方面要把握改革力度，使多數(shù)企業(yè)經(jīng)過(guò)努力可以繼續(xù)發(fā)展,，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局,，一輪做不到，可以分兩輪,，甚至三輪來(lái)做,，抓住機(jī)遇淘汰落后產(chǎn)能、消化過(guò)剩產(chǎn)能,、促進(jìn)升級(jí)換代,。另一方面，當(dāng)基礎(chǔ)物價(jià)提高傳導(dǎo)到最終消費(fèi)品時(shí),，政府要及時(shí)提高低保標(biāo)準(zhǔn),，讓最低收入階層實(shí)際生活水平不下降,，中等收入階層以上調(diào)整自己的消費(fèi)習(xí)慣，轉(zhuǎn)向低碳生活,，這正是可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該形成的局面,。從資源稅的相關(guān)爭(zhēng)議看，改革雖然艱難,，但今年已列入工作議程要求適時(shí)推進(jìn),，我們將拭目以待。
關(guān)于房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅改革,，這兩項(xiàng)都是重大改革事項(xiàng),。關(guān)于房地產(chǎn)稅改革，上海,、重慶兩地試點(diǎn)之后,，目前沒(méi)有看到繼續(xù)推開(kāi)。現(xiàn)要通過(guò)“立法先行”來(lái)考慮適時(shí)推進(jìn),，《決定》明確要求加快立法,，但目前還不能指望它能迅速完成進(jìn)而給地方政府提供財(cái)力支撐。關(guān)于環(huán)境稅改革,，主要是實(shí)行費(fèi)改稅,，但未來(lái)應(yīng)不排除學(xué)習(xí)歐元區(qū)對(duì)碳排放征稅來(lái)實(shí)施環(huán)境保護(hù)。這兩個(gè)改革都需要加快立法,，但估計(jì)年內(nèi)不會(huì)有實(shí)際動(dòng)作,，因?yàn)閬?lái)不及走完立法程序。
關(guān)于預(yù)算管理改革,，明確指出要實(shí)行跨年度滾動(dòng)預(yù)算,。多年前我在美國(guó)做訪問(wèn)學(xué)者時(shí)，注意到美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算一編就是5年,，每年往前滾動(dòng)一年編制預(yù)算,。好處是有利于瞻前顧后，綜合平衡,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，是較科學(xué)的編制模式。現(xiàn)在我國(guó)將搞3年期滾動(dòng)的跨年度預(yù)算,，從中央級(jí)開(kāi)始試編,，同時(shí)鼓勵(lì)部分地方政府也先行先試。還有《預(yù)算法》修訂,，明確要往前推,。地方債陽(yáng)光化以及政府與社會(huì)資本合作機(jī)制，在《預(yù)算法》修訂時(shí)應(yīng)該有所表述或作出呼應(yīng),。轉(zhuǎn)移支付也需要改進(jìn),，應(yīng)提升一般性轉(zhuǎn)移支付比重,，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要盡可能整合減并，其比重要往下調(diào),。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不應(yīng)再附加條件要地方配套,，那實(shí)際上是逼著地方特別是欠發(fā)達(dá)的地方弄虛作假，是政府公權(quán)體系運(yùn)作的一種扭曲,，會(huì)把局面弄得更加紊亂,，不符合現(xiàn)代國(guó)家治理的要求。
關(guān)于構(gòu)建信息系統(tǒng),。各個(gè)掌握信息的主體，還是傾向于把信息控制在“孤島狀態(tài)”,，誰(shuí)都不愿意與其他部門(mén)分享,，以求表現(xiàn)自己的“獨(dú)特價(jià)值”。其實(shí),，只有信息共享才能作出科學(xué)合理的決策,。比如不動(dòng)產(chǎn)信息，現(xiàn)在還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)和全面反映,，信息呈碎片化狀態(tài),，談何房地產(chǎn)調(diào)控科學(xué)決策和國(guó)家治理現(xiàn)代化?現(xiàn)在中央明確國(guó)土資源部牽頭九部委協(xié)同，2018年全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)要形成全面信息聯(lián)網(wǎng),，城鎮(zhèn)區(qū)域要靠前完成,。不動(dòng)產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)是不是和現(xiàn)在房地產(chǎn)稅加快立法及其后的制度運(yùn)行有聯(lián)系呢?顯然有關(guān)聯(lián)。要形成公共事務(wù)科學(xué)設(shè)計(jì)政策,、作出決策的信息支撐平臺(tái),，必須打破所有部門(mén)單位的信息壁壘，形成更有效率,、更多側(cè)重績(jī)效追求的政府統(tǒng)一調(diào)控管理局面,。
(作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員)