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十八屆三中全會《決定》指出,，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,。我認(rèn)為，這種表述完全符合學(xué)理。從學(xué)術(shù)理論上講,，“以政控財,，以財行政”的財政,，處理的是公共資源配置問題,，它必然拉動、影響整個社會資源的配置和整體的社會管理,。
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預(yù)算管理改革明確指出要實行跨年度滾動預(yù)算,，這有利于瞻前顧后，綜合平衡,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，是較科學(xué)的編制模式。
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營業(yè)稅可以說是地方唯一的主體稅種,，營改增后按現(xiàn)行體制75%劃歸中央,，顯然不行，中央與地方之間財力分配要重新作出整體設(shè)計,，需要想方設(shè)法打造地方稅體系,。因此，“營改增”將倒逼財稅體制配套改革,。隨營改增推進(jìn),，原百分之百歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方。消費稅改革中,，會調(diào)整一些稅目,，然后把一部分稅目征收從生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié),，交給地方,，這是其方案設(shè)計的一個基本思路。
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今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動作,，我國從“煤到電”基礎(chǔ)能源層面應(yīng)將產(chǎn)生新的比價關(guān)系,，并應(yīng)推動建立煤電價格聯(lián)動的市場化取向的價格形成機制。
6月30日,，中共中央政治局召開會議,，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出,，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性,、保障性作用,。新一輪財稅體制改革是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局,、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新,。這意味著，全面深化改革中位置居前的重頭戲——財稅體制改革正式拉開了其新一輪深化推進(jìn)的序幕,。
十八屆三中全會《決定》全文公布之后,，國內(nèi)外好評如潮。我認(rèn)為領(lǐng)會內(nèi)容極其豐富的《決定》的精神實質(zhì),，最簡要地說,，可以濃縮成三個關(guān)鍵詞，形成一個邏輯鏈接,。第一個關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代國家治理”,，具體表述是“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”;第二個關(guān)鍵詞是文件中多次出現(xiàn)的“現(xiàn)代市場體系”;還有一個關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代財政制度”。把三個關(guān)鍵詞綜合在一起,，是要推進(jìn)“五位一體”全面改革,，引向在2020年使改革取得“決定性成果”的目標(biāo)。這是理解中央《決定》所應(yīng)掌握的一個基本邏輯鏈接,，可以認(rèn)為最濃縮地體現(xiàn)了《決定》的精神實質(zhì),。
承前啟后的現(xiàn)代國家治理
現(xiàn)代國家治理，是十八大確立“五位一體”全面深化改革之后提煉出來的治國施政的基本理念,，足以對中國整個現(xiàn)代化過程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,，又明顯帶有承前啟后的特征�,！俺星啊笨勺匪莸�1840年鴉片戰(zhàn)爭帶來“三千年未有之變局”拉開中國近現(xiàn)代史帷幕,，其后上世紀(jì)的一百年間出現(xiàn)三件大事:第一件是辛亥革命，推翻千年帝制“走向共和”,，但實際上沒有能夠按照原來意愿展開,。1949年出現(xiàn)第二件大事，是中華人民共和國成立,。這從國家狀態(tài)上解決了孫先生“三民主義”第一條——民族,。以一個統(tǒng)一、清晰的多民族國家框架站起來,，其后一旦站穩(wěn)腳跟,，便以“一五”時期為標(biāo)志展開大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè),，邏輯上是要解決“民族”之后的第二條——“民生”與發(fā)展的問題，但發(fā)展充滿了坎坷,。
第三件大事是改革開放,。面對堆積如山的矛盾、百廢待興的情況,，復(fù)出的鄧小平認(rèn)識到不改革開放是死路一條,，并且高瞻遠(yuǎn)矚提出了實現(xiàn)現(xiàn)代化“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過多年發(fā)展,，中國現(xiàn)代化的前兩步已經(jīng)提前實現(xiàn),，從現(xiàn)在算起到2020年，我們要實現(xiàn)現(xiàn)代化“第三步”的中間目標(biāo)：全面小康目標(biāo),，只剩下六七年時間,，而《決定》所部署的改革必須在2020年取得決定性成果。我認(rèn)為,，這就是《決定》全文的主旋律和最實質(zhì)性的要求,。改革開放后30多年，我國總體發(fā)展相當(dāng)不錯,，但如果不能夠通過改革來攻堅克難,，我們就沒有把握實現(xiàn)“第三步”目標(biāo)，順利走向現(xiàn)代化,。面對矛盾凸顯和千頭萬緒的任務(wù),，十八大的一個基調(diào)是“五位一體”全面深化改革，其中核心問題是要正確處理政府和市場的關(guān)系,。十八屆三中全會又提出,，要使市場在資源配置中起決定性作用，讓政府更好地發(fā)揮作用,。其相關(guān)的“治理”,，不同于過去說得很多的“管理”、“調(diào)控”,，表述的是多元主體充分互動的整套制度安排與機制聯(lián)結(jié),，其中有管理也有自管理，有調(diào)控也有自調(diào)控,，有組織也有自組織,，追求的是最大包容性發(fā)展中的多元主體互動帶來最充分的潛力釋放。
1992年鄧小平歷史性的南巡講話,，在幾個月內(nèi)促使中央正式確立了社會主義市場經(jīng)濟目標(biāo)模式,，又有其后1994年1月推出財稅配套改革——這是全局性質(zhì)的非常重要的一個突破。市場經(jīng)濟目標(biāo)模式確立之后，中國GDP以年均兩位數(shù)以上的速度增長,，我們一直在吃南巡講話的改革紅利!但在確定“社會主義市場經(jīng)濟”表述時,，中央在文件里也只說“市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。又經(jīng)過20多年的努力,，終于能夠把市場作用表述為“決定性作用”,。經(jīng)過這么長的時間才表述到位，說明統(tǒng)一認(rèn)識,、凝聚共識往往是多么艱難!
混合所有制實現(xiàn)市場法人主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最大的包容性
“市場起決定性作用”后面跟著一個突破性表述,，就是“混合所有制”,。文件中首先繼續(xù)表述了“公有制經(jīng)濟發(fā)揮主體作用”——關(guān)于“主體”能不能改成“主導(dǎo)”,，有些同志堅持說必須表述成主體，主導(dǎo)就不行,。但后面跟著的是,，“不論是公有制經(jīng)濟還是非公有制經(jīng)濟，都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”,，“都是重要組成部分”就不分主次了,。接著引出“混合所有制”的突破——市場運行機制基石的關(guān)鍵部分，就是過去已肯定的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的標(biāo)準(zhǔn)形式——股份制,，可以使公有的,、非公有的產(chǎn)權(quán)融合到千千萬萬市場主體——企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里面去。
有人解讀說混合所有制就是多種經(jīng)濟成分并存,，這種說法不對,。早在改革開放初期我們就已在發(fā)展多種經(jīng)濟成分，現(xiàn)在所說的混合所有制,，實際上強調(diào)的是在一種現(xiàn)代國家治理的法治背景下,，使任何一個市場主體內(nèi)部，它的產(chǎn)權(quán)可以按照混合所有制來處理,，可以避免過去種種似乎解決不了的糾紛,，實現(xiàn)最大包容性和共贏、多贏,。如果說混合所有制在現(xiàn)實中是通過規(guī)范的股份制來實現(xiàn)市場法人主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最大的包容性,，那么原來談?wù)摿硕嗄隊幊巢幌聛淼摹皣M(jìn)民退”與“國退民進(jìn)”、“姓公姓私”和“姓社姓資”問題,，都可以淡化,。
通用公司是世界上非常有名的標(biāo)桿性大公司，但它的股權(quán)高度分散,，你搞不清楚哪個人代表資本家,，還有為數(shù)眾多的持股人是本企業(yè)的員工、產(chǎn)業(yè)工人和社會上的勞動者。而較早時一說美國的資本家,，就會想到洛克菲勒家族等,。馬克思在《資本論》里已說到，股份制出現(xiàn)以后,，它表現(xiàn)為在原來資本主義私有制框架之下的揚棄,，但還是一種“消極揚棄”。一百多年后,，我們是不是可以做點兒突破,。比如西方講市場主體——公司達(dá)到一定規(guī)范程度后要上市，在上市環(huán)節(jié)是叫g(shù)o
public(走向公共),，已不是私有概念,。社會化大生產(chǎn)中的上市公司亦稱公共公司，其經(jīng)營狀況要接受全社會監(jiān)督,，財務(wù)要有充分的透明度,，公司發(fā)展和社會公眾更緊密結(jié)合。在中國今后幾十年改革發(fā)展過程中,，混合經(jīng)濟意義的股份制一定會長遠(yuǎn)而深刻影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程,。
財政是國家治理的基礎(chǔ)和全面深化改革的支撐
再往下講就是“現(xiàn)代財政制度”。十八屆三中全會《決定》指出,，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,。我認(rèn)為，這種表述完全符合學(xué)理,。從學(xué)術(shù)理論上講,，“以政控財，以財行政”的財政,，處理的是公共資源配置問題,，它必然拉動、影響整個社會資源的配置和整體的社會管理,。由政府掌握一部分財富后做什么?就是以財行政,，履行政府應(yīng)該履行的職能�,！板X從哪里來,，用到哪里去”的具體表現(xiàn)形式就是預(yù)算，預(yù)算是政府體系的收支計劃,。建國之初,，毛主席就曾說過，預(yù)算非常重要,，它體現(xiàn)政府活動的范圍和方向,。各級政府預(yù)算體現(xiàn)了各級政府活動的范圍、方向、重點,、內(nèi)容和政策,，大到國家安全、國土開發(fā),，小到公共區(qū)域路燈照明,、路標(biāo)、門牌號碼方位識別系統(tǒng)的設(shè)立,，都是要通過財政分配以規(guī)范的預(yù)算安排實現(xiàn)其供給的,，所以財政當(dāng)然是國家治理的基礎(chǔ)。樓繼偉部長還加了一句話,，財政是國家治理的基礎(chǔ)和“全面深化改革的支撐”,，強調(diào)了財政在服務(wù)全面深化改革中的支撐作用。
把以上所說的三個關(guān)鍵詞連在一起,，再具體結(jié)合到各個區(qū)域,、各個部門,、各個崗位,，以財政服務(wù)全局，我們面臨的改革任務(wù)十分豐富和艱巨,。
從居安思危的角度,，現(xiàn)階段我們應(yīng)該正視哪些困難和問題呢?前邊三十幾年，我國經(jīng)濟走勢相當(dāng)不錯,，但現(xiàn)時又面臨著較多麻煩,。國際上一方面會說“中國威脅論”，一方面又常轉(zhuǎn)到“中國崩潰論”,，也在某種程度上說明我們的發(fā)展存在矛盾與問題,。我認(rèn)為矛盾的凸顯最主要有兩條：一條是“物”的角度的資源和環(huán)境制約。中國非常遺憾地走上了我們過去希望能避免,、但現(xiàn)在看來沒有能夠避免的“先污染后治理”的老路,，以霧霾為代表的環(huán)境威脅問題已十分嚴(yán)重;另一條是“人”的角度的收入分配、財產(chǎn)配置和人際關(guān)系狀態(tài),。社會成員對于收入分配已累積了一堆不滿,。要真正化解這些矛盾，就必須深化改革,，而改革進(jìn)入深水區(qū)之后,，既得利益糾結(jié)在一起互相頂住形成固化藩籬，推進(jìn)任何一項改革都非常困難,。有人將走向現(xiàn)代治理面臨的現(xiàn)階段基本局面比喻成“兩只老虎賽跑”,，一只老虎叫改革，另一只老虎叫社會問題。這兩只老虎各自要素齊全,，似乎彼此也看不太清楚對方,，但都在往前跑，哪只老虎能跑得更快一點,，將決定中國的命運,。如果沒有一個對于矛盾化解過程、對于“兩只老虎”賽跑過程的有效控制,，我們往前走有可能跌入所謂“中等收入陷阱”,、“轉(zhuǎn)軌陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”,。因此,，要按照中央《決定》的部署全面深化改革，化解各種制約發(fā)展的矛盾,，釋放潛在的活力,，我們的現(xiàn)代化道路才會越走越寬廣。
全面深化改革的“重頭戲”怎么唱
當(dāng)經(jīng)濟運行在區(qū)間之內(nèi),，我們面臨的更大的挑戰(zhàn)是各項改革能不能如愿展開,，而財稅體制改革是全面深化改革的“重頭戲”，深化財稅體制改革重點推進(jìn)三個方面的改革：改進(jìn)預(yù)算管理制度,、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系,。
營業(yè)稅可以說是地方唯一的主體稅種，營改增后按現(xiàn)行體制75%劃歸中央,，顯然不行,，中央與地方之間財力分配要重新作出整體設(shè)計，需要想方設(shè)法打造地方稅體系,。因此,，“營改增”將倒逼財稅體制配套改革。隨營改增推進(jìn),，原百分之百歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方,。消費稅改革中，會調(diào)整一些稅目,，然后把一部分稅目征收從生產(chǎn),、批發(fā)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié)，交給地方,，這是其方案設(shè)計的一個基本思路,。好處是什么呢?這樣不會激勵地方政府大搞招商引資辦企業(yè)，而會讓地方政府更加關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與市場環(huán)境建設(shè),，促使市場購銷兩旺,，而同時地方政府過日子增加了一個新的財力來源,。
“營改增”在十八屆三中全會之前已經(jīng)啟動。2012年1月1日,，上海市首先啟動“營改增”試點,，形成了“6+1模式”，并在2013年8月1日后在全國推廣;樓繼偉部長說,，“十二五”期間“營改增”要實現(xiàn)行業(yè)全覆蓋,。2014年6月1日后，又把“營改增”推廣到郵電和其他行業(yè),。同時,，一些復(fù)雜性因素逐漸浮出水面。比如上海交通行業(yè)“營改增”,，企業(yè)反映稅負(fù)不降反增,，調(diào)查發(fā)現(xiàn)主要是交通企業(yè)以車隊為單位，車隊投資周期大概4年,，“營改增”啟動時抵扣不往前追溯,，如果車隊沒有買新車換舊車，投資的進(jìn)項抵扣就體現(xiàn)不出來,，稅負(fù)同比就不降反增,。針對這一情況，上海不調(diào)稅率,，只是每個季度和企業(yè)做個結(jié)算,，季度實際稅負(fù)不降反增的增加部分,，當(dāng)場退一半,，另一半年底一塊結(jié)算，財政設(shè)立了一個過渡基金,，解決資金支付問題,。又比如公路上重型卡車，有北郵畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)中開發(fā)了信息服務(wù)平臺,，信息統(tǒng)計表明,，全國大約400萬輛，80%以上是屬于個體車主,，他們?nèi)珖鲃�,，隨機接活，完成一單再接一單,，在過去交營業(yè)稅的情況下,，催生了一批掛靠公司、開票公司,，弄虛作假對付稅收,。推行“營改增”后,，據(jù)說更復(fù)雜了，我們現(xiàn)在還在跟蹤調(diào)研,，還沒有形成很好的解決方案,。
關(guān)于資源稅改革問題。中央層級文件已經(jīng)明確,，今年煤炭資源稅征收方法將由從量計征改為從價計征,。原來從量計征時，每噸煤二,、三塊錢,，焦煤是一噸八塊錢。經(jīng)過這么多年,，幾十塊錢一噸的煤已經(jīng)成了幾百塊,、甚至曾近千元一噸。如果從價計征,，假定5%稅率,，那么一噸要幾十塊錢，是原來稅負(fù)十倍左右,。煤炭企業(yè)說這樣改革我們受不了,，全行業(yè)要虧損。這個理解其實是片面的,，增加的稅負(fù)不是要煤炭企業(yè)自己吸收,，而是要在產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行傳導(dǎo)，以經(jīng)濟利益杠桿促進(jìn)資源節(jié)約,，這是改革的實質(zhì),。所以，今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動作,，我國從“煤到電”基礎(chǔ)能源層面應(yīng)將產(chǎn)生新的比價關(guān)系,，并應(yīng)推動建立煤電價格聯(lián)動的市場化取向的價格形成機制。這些年我們一方面講科學(xué)發(fā)展,、節(jié)能降耗,，但電力部門關(guān)鍵的改革寸步未動，這是政府自己的言行悖反,。另外,，企業(yè)和老百姓對霧霾不滿意，但一聽說資源稅改革不是減稅而是增稅,，特別是改革后煤,、電價格可能更貴，就完全不能接受,。這又是社會成員訴求與認(rèn)知間的悖反,。誰都想過美好生活,，誰都不想受霧霾威脅，但節(jié)能降耗減少霧霾排放的事情不光是政府的事,，也是企業(yè)和全民的事,，我們要理性對待無可回避的相關(guān)改革。在推行資源稅改革過程中,，政府一方面要把握改革力度,，使多數(shù)企業(yè)經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局,，一輪做不到,，可以分兩輪，甚至三輪來做,，抓住機遇淘汰落后產(chǎn)能,，消化過剩產(chǎn)能，促進(jìn)升級換代,。另一方面,，當(dāng)基礎(chǔ)物價提高傳導(dǎo)到最終消費品時，政府要及時提高低保標(biāo)準(zhǔn),，讓最低收入階層實際生活水平不下降,，中等收入階層以上調(diào)整自己的消費習(xí)慣，轉(zhuǎn)向低碳生活,，這正是可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該形成的局面,。從資源稅的相關(guān)爭議看，改革雖然艱難,，但今年已列入工作議程要求適時推進(jìn),，我們將拭目以待。
關(guān)于房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅改革,，這兩項都是重大改革事項,。關(guān)于房地產(chǎn)稅改革，上海,、重慶兩地試點之后，目前沒有看到繼續(xù)推開�,，F(xiàn)要通過“立法先行”來考慮適時推進(jìn),，《決定》明確要求加快立法，但目前還不能指望它能迅速完成進(jìn)而給地方政府提供財力支撐,。關(guān)于環(huán)境稅改革,，主要是實行費改稅，但未來應(yīng)不排除學(xué)習(xí)歐元區(qū)對碳排放征稅來實施環(huán)境保護,。這兩個改革都需要加快立法,，但估計年內(nèi)不會有實際動作,，因為來不及走完立法程序。
關(guān)于預(yù)算管理改革,，明確指出要實行跨年度滾動預(yù)算,。多年前我在美國做訪問學(xué)者時，注意到美國聯(lián)邦政府預(yù)算一編就是5年,，每年往前滾動一年編制預(yù)算,。好處是有利于瞻前顧后，綜合平衡,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，是較科學(xué)的編制模式。現(xiàn)在我國將搞3年期滾動的跨年度預(yù)算,，從中央級開始試編,，同時鼓勵部分地方政府也先行先試。還有《預(yù)算法》修訂,，明確要往前推,。地方債陽光化以及政府與社會資本合作機制，在《預(yù)算法》修訂時候應(yīng)該有所表述或作出呼應(yīng),。轉(zhuǎn)移支付也需要改進(jìn),，應(yīng)提升一般性轉(zhuǎn)移支付比重，專項轉(zhuǎn)移支付要盡可能整合減并,，其比重要往下調(diào),。專項轉(zhuǎn)移支付資金不應(yīng)再附加條件要地方配套，那實際上是逼著地方特別是欠發(fā)達(dá)的地方弄虛作假,，是政府公權(quán)體系運作的一種扭曲,，會把局面弄得更加紊亂，不符合現(xiàn)代國家治理的要求,。
關(guān)于構(gòu)建信息系統(tǒng),。各個掌握信息的主體，還是傾向于把信息控制在“孤島狀態(tài)”,，誰都不愿意與其他部門分享,，以求表現(xiàn)自己的“獨特價值”。其實,，只有信息共享才能作出科學(xué)合理的決策,。比如不動產(chǎn)信息，現(xiàn)在還沒有實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)和全面反映,，信息呈碎片化狀態(tài),，談何房地產(chǎn)調(diào)控科學(xué)決策和國家治理現(xiàn)代化?現(xiàn)在中央明確國土資源部牽頭九部委協(xié)同，2018年全國的不動產(chǎn)要形成全面信息聯(lián)網(wǎng),，城鎮(zhèn)區(qū)域要更靠前完成,。不動產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)是不是和現(xiàn)在房地產(chǎn)稅加快立法及其后的制度運行有聯(lián)系呢?顯然是這么一套關(guān)聯(lián),。要形成公共事務(wù)科學(xué)設(shè)計政策、作出決策的信息支撐平臺,，必須打破所有部門單位的信息壁壘,，形成更有效率、更多側(cè)重績效追求的政府統(tǒng)一調(diào)控管理局面,。
(作者系財政部財政科學(xué)研究所所長)