根據(jù)2002年國務(wù)院批復的《“南水北調(diào)”工程總體規(guī)劃》，“南水北調(diào)”東線,、中線一期主體工程估算總投資1240億元,，其中東線一期320億元，中線一期920億元,。但隨著“南水北調(diào)”工程一再“跳票”,，成本也一漲再漲，從原先估算的1240億元漲到2082億元,。
5月中旬,，北方的麥子還在揚花,、灌漿，江漢平原已經(jīng)迎來收獲的季節(jié),，漢江兩岸的麥子相繼收割,、晾曬。漢江上的丹江口水庫,，也即將迎來具有歷史意義的時刻：今年9月汛期過后,，作為“南水北調(diào)”中線水源地，丹江口水庫的一庫清水將穿過河南,、河北,，直達京津。
“現(xiàn)在水位是139米,，到9月以后要到170米,，把那邊全淹了，達到那條白線,�,！睂в沃钢そ诖髩蝺�(nèi)一條模糊的白線，白線以下現(xiàn)在還是一片荒灘草地,，水位上升后這塊地方將被淹沒,。
歷經(jīng)12載，“南水北調(diào)”最為關(guān)鍵的中線工程終于通水在望——雖然這比原計劃要足足晚了六年,，而圍繞著這一“世紀工程”的一系列相關(guān)問題：方案選擇,、決策博弈、工程造價等相關(guān)內(nèi)幕漸漸清晰;而諸如水價制定等新的問題,，也漸次展開,。
1. 北京應急水源地“應急”6年
“在北京發(fā)展農(nóng)業(yè)還有必要嗎?它占北京市經(jīng)濟總量不到1%，但是用水量占到北京市總用水量的1/3,�,！�
自從今年2月底國家主席習近平提出加速推進京津冀一體化的意見之后，輿論的聚光燈齊聚于此,。然而,，在媒體和市場熱衷于炒作保定、石家莊,、張家口等地誰有可能成為政治副中心的同時,，甚少有人關(guān)注該地區(qū)一體化面臨的致命短板——缺水。
但這個缺水嚴重的地區(qū),，卻是除了長三角,、珠三角之外的中國第三大經(jīng)濟增長極。其中，河北是華北地區(qū)重要的糧食主產(chǎn)區(qū),，天津是北方經(jīng)濟中心,，更為特殊的北京，是首都,，政治,、文化中心，這些賦予了京津冀不一樣的光環(huán),。
“京津冀地區(qū)本來并不缺水,。”中科院院士,、中科院地理所研究員劉昌明告訴21世紀經(jīng)濟報道記者,，上世紀五六十年代，北京大學以西的西苑有很多噴泉,，能看到成片的稻田,。
但隨著這幾十年工業(yè)與人口的聚集，這一地區(qū)開始變得缺水,。“京津冀地區(qū)人均水資源在全國最低,，大概不到300升,，北京天津就更少，人均水資源也就是100升左右,�,！敝锌圃核Y源研究中心副主任賈紹鳳表示，京津冀地區(qū)河道里基本上沒水,，地下水也基本采空,，“有河皆干，有水皆污”,。
為解決水問題,，北京從剛開始的單庫供水，發(fā)展成為官廳,、密云兩大水庫聯(lián)調(diào),，都無法解決水危機;天津也上馬“引灤入津”工程，解決用水之急;農(nóng)業(yè)大省河北情況也不樂觀,，號稱“華北之腎”的白洋淀屢次干淀,，由于地下水超采嚴重，形成巨大的地下漏斗區(qū),。
近年來,，為了保證首都供水安全，河北的王快,、崗南等四大水庫聯(lián)合調(diào)水,，至今已向北京調(diào)水15億方左右,。而在北京城內(nèi)，幾個應急水源地本應在2008年關(guān)閉,，但一直運轉(zhuǎn)至今,，地下水嚴重超采，在順義等地形成了大面積的地下漏斗區(qū),。
“你就眼看著北方地區(qū)這樣一年一年的熬,，我們絕對就是熬�,！闭勂疬@些年北京水資源問題,，北京市水務(wù)局原副總工程師朱晨東對記者說，本來2008年“南水北調(diào)”中線應該通水,，可是晚了6年,，這就意味著應急水源地也多運轉(zhuǎn)了6年——北京把什么招數(shù)都用了，從河北調(diào)水,，河北也缺水,，只好犧牲河北來保北京。
“現(xiàn)在即使地下三十米深都挖不出水,，北京的水資源已經(jīng)不可持續(xù)了,。”劉昌明說,。
據(jù)朱晨東介紹,，北京近年來的用水總量一直在35億方左右，農(nóng)業(yè)用水占12億方左右,，工業(yè)用水量從6億方左右已經(jīng)下降到5億方,，服務(wù)業(yè)用水量增長到10億方，居民生活用水占七八億方,，環(huán)境用水約占3億方,，其中還有一部分再生水補充到環(huán)境用水中去。
當然,，北京一些水務(wù)專家也在呼吁擠掉農(nóng)業(yè)用水,。“在北京發(fā)展農(nóng)業(yè)還有必要嗎?它占北京市經(jīng)濟總量不到1%,，但是用水量占到北京市總用水量的1/3,。”許新宜認為,，從這個角度看,，北京還有一定節(jié)水潛力。
但這涉及到北京市所有農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化問題，解決首都幾百萬農(nóng)民的就業(yè)和生活問題,，事關(guān)重大,。
而隨著新一輪城鎮(zhèn)化推進，京津冀地區(qū)人口規(guī)模勢必會繼續(xù)增加,。尤其是北京,，規(guī)劃的人口“紅線”屢次被突破。
“現(xiàn)在北京市已經(jīng)兩千多萬人了,，以后還要發(fā)展多少人不知道,。”水利部水文司原副司長,、水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局原局長,、北師大水科院院長許新宜對記者表示，“現(xiàn)在北京市2000多萬人,，如果達到2500萬人,，會怎么辦，到3500萬人了,，又該怎么辦?”
“以前做過一個風險分析,，北京最大的風險是水�,！敝袊こ淘涸菏客鯄羲〗榻B,。
顯然，這樣的后果沒人承擔得起,。
在窮盡所有手段利用本地水資源外,，利用外源性水源——調(diào)水或者海水淡化,，成為唯一的解決方案,。
2. 反對者令南水北調(diào)西線工程暫停
提起錢正英，北京市水務(wù)界人士不無抱怨,，而對于國務(wù)院“南水北調(diào)”辦和水利部沒有魄力,、爭取不到國家投資，更有怨言,。
“南方水多,，北方水少，如有可能,，借點水來也是可以的,。”1952年10月,，毛澤東在視察黃河時提出的這句話,，被認為是“南水北調(diào)”最初的由來。
1959年，中科院,、水電部確定“南水北調(diào)”指導方針;1970年代末后,，“南水北調(diào)”逐步被寫入各種政府文件和規(guī)劃之中，并成立了相應的機構(gòu)單位,，2002年末,，“南水北調(diào)”中線工程正式開工。
歷經(jīng)半個世紀,，“南水北調(diào)”終于從設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實,。不過，它面臨的爭議與反對卻從未停止,。尤為引人矚目的是,，在這個工程的反對者中，與其有直接聯(lián)系的內(nèi)部人士,，影響尤甚,。
“這個事情我不愿多說，從一開始我就反對,�,！�
中國工程院院士、清華大學環(huán)境工程系教授錢易,，雖然是“南水北調(diào)”專家委員會成員,，卻仍然不贊成這項調(diào)水工程。
而水利部原部長錢正英,、“南水北調(diào)”專家委員會主任潘家錚,，則是更強有力的反對者。
錢正英在離任水利部部長后,，對“南水北調(diào)”工程態(tài)度急轉(zhuǎn),，于2006年聯(lián)合“南水北調(diào)”專家委員會主任潘家錚等人上書國務(wù)院，建議暫緩“南水北調(diào)”西線工程,。后來中央決定,，等“南水北調(diào)”中線工程試運行后，觀察一段時間效果,，再決定是否啟動西線工程,。
正因為這些反對聲音，再加上國家投入資金少,，預計2008年給北京通水的“南水北調(diào)”中線工程工期再三推后,。不過，這些反對聲音并未能阻止“南水北調(diào)”東,、中線工程,。
3. 替代方案：海水淡化,、“引松入京”?
如果北京不是首都，而只是一個普通的城市,，就不會花費如此大的代價調(diào)水,。
相對于“南水北調(diào)”，反對者先后提出的替代方案,，有海水淡化和“引松入京”,。
北京緊鄰渤海，從背面的唐山曹妃甸,，到天津,，再到滄州黃驊，三地先后上馬海水淡化項目,，以瞄準北京市場,。
“海水淡化是純市場化的，計算的是全成本,，而‘南水北調(diào)’是戰(zhàn)略性工程,，計算的是部分成本�,！鼻迦A大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤表示,，如果按全成本算，“南水北調(diào)”的成本,，至少跟現(xiàn)在的海水淡化成本相當,。
不過，亦有專家表示,，盡管海水淡化長遠看有發(fā)展前景,，但海水淡化出來的是純凈水，屬于軟水,，缺乏人體需要的各種礦物質(zhì),，不適宜長期飲用，種種原因使得這個手段并不能成為解決北京水問題的常規(guī)手段,。
“引松入京”調(diào)水方案,，由中國工程院院士王夢恕提出,。這條設(shè)計輸水距離900公里的調(diào)水工程,，計劃將松花江水從吉林九道溝水電站自流到白山水庫，途經(jīng)遼寧用暗渠輸送到北京,，每年可調(diào)水17億方,，而預算工程成本僅五六百億元。
不過,，對于早已開工的“南水北調(diào)”方案來說,，這個方案雖然成本更低,，而且比南水北調(diào)中線工程一期分給北京的水量更多，但為時已晚,。
有水利專家表示,，北京特殊的政治地位決定了“南水北調(diào)”中線工程非上不可，這個調(diào)水工程背后承載了更多的意義,。
北京利用其特殊地位從周邊調(diào)水,，也是河北專家一直詬病的問題。近幾年,，北京從河北四大水庫累計調(diào)水15億方,，而河北同樣缺水。
至于一些歷史欠賬問題,，就更糾纏不清,。密云以前屬于河北，而北京把水源拿過來,，移民則推給河北;河北以前的分水指標有9億方都調(diào)給北京……如此等等,，關(guān)于犧牲河北來保障首都的話題，河北人能列出一份長長的單子,。
有專家透露,，當年眾多專家對“南水北調(diào)”的不同看法，一度影響到中央的決定,，但最后還是拍板決定調(diào)水,。原因就是北方缺水的不只是北京，還包括天津,、河北,，這一地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，也受到水資源的嚴重制約,。
“沒有‘南水北調(diào)’,，誰也解決不了水的問題——一旦華北地區(qū)大旱，即使打井,，也很難打出水來;有了這個就可以發(fā)展了,。”許新宜認為,，“南水北調(diào)”工程有政治和社會意義,，現(xiàn)在‘南水北調(diào)’就是給環(huán)渤海地區(qū)奠定一個發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。
4. 2100億工程成本花在哪
與南水北調(diào)工程一再“跳票”相伴隨的,，是成本一漲再漲,，從原先估算的1240億元漲到2082億元。
根據(jù)2002年國務(wù)院批復的《“南水北調(diào)”工程總體規(guī)劃》,，“南水北調(diào)”東線,、中線一期主體工程估算總投資1240億元,，其中東線一期320億元，中線一期920億元,。但隨著“南水北調(diào)”工程一再“跳票”,，成本也一漲再漲，從原先估算的1240億元漲到2082億元,。
國務(wù)院南水北調(diào)辦最新公布的數(shù)據(jù)顯示,，截至2014年4月底，已累計下達南水北調(diào)東,、中線一期工程投資2448.6億元;工程建設(shè)項目累計完成投資2467.6億元,，其中東、中線一期工程分別累計完成投資315.0億元和2082.9億元,。
按照可研階段預算,，東、中線一期工程總投資為2546億元,。而國務(wù)院南水北調(diào)辦原主任張基堯曾對媒體表示,，東中線一期工程總投資可能要達到3000億元。
這些年來“南水北調(diào)”,，尤其是中線工程成本飛漲,，到底原因何在?
從2002年動工之后，“南水北調(diào)”工程一直處于投資不足的階段,，伴隨著2008年金融危機之后政府救市,，作為重大工程項目，“南水北調(diào)”的投資才得以跟上,。
不過,，經(jīng)過這么長時間耽擱，物價,、用工費,、拆遷費等成本早已今非昔比。
“成本肯定超預算,，征地費漲了不是一點半點,， 10年前一個勞力可能一天也就三四十塊錢，現(xiàn)在一天得上百塊……物價上漲,、地價上漲,，對工程的影響非常大�,！�
許新宜對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,，因為工程拖了十年,，造價翻番“很正�,！�,。
尤其是移民，做了很大犧牲,�,！辟Z紹鳳告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，除了物價上漲因素,，更重要的是“南水北調(diào)”補償標準提高了很多,，征地、移民投資增加不少,、“重大工程對于個人的財產(chǎn),、權(quán)利越來越重視，不能讓老百姓犧牲太多,，成本也就越來越高”,。
隧道專家王夢恕則認為，工程方案采用明渠輸水,，也是工程造價高企的重要原因之一,。在南水北調(diào)動議階段，他曾建議采用淺埋暗挖法,，全程采用暗渠輸水,。不過，水利部及“南水北調(diào)辦”的很多專家認為,，暗渠引水工程成本更高,，而且維修難度也比較大，采用明渠供水,，水流動時會溶解一部分空氣,，有助于去除部分污染物，提升渠道自凈能力,。
“不是簡單說暗挖就貴,，明挖就便宜，這個觀念是錯誤的,�,！蓖鯄羲≌J為，導致現(xiàn)在南水北調(diào)工程成本遠超預算的原因在于,，水渠明挖法工程量和征地面積太大,，而且邊坡要保證砌好，不然一下雨全垮了,，此外上面還要修很多橋,，花費也很大，而采用7米直徑做暗渠就會少開挖很多,。
“我曾經(jīng)看過幾次工程現(xiàn)場,，認為這樣干不行,，浪費國家資源、破壞環(huán)境,，很不應該,。”王夢恕表示,，明挖的土方工程,、混凝土工程遠遠大于暗挖，很不合理,，因此開工后工期一拖再拖,。
國務(wù)院“南水北調(diào)”辦原主任張基堯曾表示，“南水北調(diào)”中線的跨渠橋梁,，原來只設(shè)計了600多座,，最后新增1300多座，也成為工程投資增加的一個因素,。
5. 2100億工程投資是否納入水價成本
現(xiàn)在算成本,，關(guān)鍵問題是工程投資那部分錢，中央政府怎么看,，如果說這就是給老百姓辦好事,，不考慮收回投資，老百姓交水費只是交工程的運行維護費,，那水價就很低,。
伴隨著工程成本劇增，屆時南方北調(diào)水的用水價格是否也要翻番?
接受21世紀經(jīng)濟報道采訪的專家表示,，按照2000多億元的工程成本粗略計算,，單方水投資額相當于10%，也就是20多元,，而水價又接近單方水投資的10%,，所以“南水北調(diào)”的平均水價大概是2塊多錢。
但這只是按2400億工程投資計算,，如果考慮到配套支線分水工程投入,、后期工程維護、水源地生態(tài)補償以及自來水加工,、市內(nèi)管道輸送成本,，每方“南水北調(diào)”水到北京用戶端的價格，有人測算,，高達10多塊,。
“單方水投資和成本水價就跟人的身高和體重一樣，不是一個概念，現(xiàn)在很多人搞糊涂了,，認為‘南水北調(diào)’投資二十幾塊錢,，海水淡化才5塊錢，這就是拿身高和體重比較的問題,�,！痹S新宜對記者表示,，單方水投資額除了用來比較工程方案的優(yōu)劣外,，幾乎沒有實際意義，平均水價也比較模糊,，因為引水的源頭水價低,，末端肯定高。
不過,，傅濤認為,，相比海水淡化，南水北調(diào)是國家戰(zhàn)略性工程,，大部分調(diào)水成本沒有納入到戶水價,，政府做了戰(zhàn)略補貼，如果算全成本是非常高的,。
由此而來的問題是,，“南水北調(diào)”的漢江水如何定價，成為一個兩難問題,，定價過高,，當?shù)爻惺懿涣耍辉敢馐褂?定價太低,，又難以收回成本,。
“南水北調(diào)東線調(diào)水到德州，水價比當?shù)厮畠r高,，當?shù)夭辉赣�,，結(jié)果就只能躺在那里‘曬太陽’了�,！币晃徊辉妇呙膶＜覍τ浾弑硎�,，很多人擔心“南水北調(diào)”中線工程調(diào)來的水價格太高，最后也成為這樣的“曬太陽”工程,。
北京市“南水北調(diào)”辦公室主任孫國升曾公開表示,，預計“南水北調(diào)”到京的成本價不會超過每噸3元。
然而,，上述專家認為這種說法“不靠譜”,。“因為中線工程不能跟東線比，東線到末端是兩塊多錢,，但東線的投資也就幾百億元,，中線投資成本數(shù)倍于東線�,！彼硎�,，光知道總投資數(shù)額還不夠，還要弄清楚工程分段的每一段項目投了多少,，到哪一個口門多少錢,，才能算出進京的成本價格。
該專家建議,，相關(guān)部門應該公開信息,，“既然說成本不高，那就把數(shù)據(jù)拿出來”,。
記者就此聯(lián)系國務(wù)院“南水北調(diào)”辦多次,，對方均回復“最近工作忙，沒有時間接受采訪”,。
根據(jù)國務(wù)院公布的《南水北調(diào)工程供用水管理條例》,，南水北調(diào)工程供水實行由基本水價和計量水價構(gòu)成的兩部制水價，具體供水價格由國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定,。
“水價由發(fā)改委物價司來算,，現(xiàn)在算成本，關(guān)鍵問題是工程投資那部分錢,，中央政府怎么看,，如果說這就是給老百姓辦好事，不考慮收回投資,，老百姓交水費只是交工程的運行維護費,，那水價就很低�,！痹S新宜表示,，原來測算是按照微利——控制在投資的5~6%，如果中央政府同意,，這部分利潤可以不要,。
“價格和成本是兩回事，不管是誰投資,，都是社會成本,。”賈紹鳳認為,，如果不算這些成本,，其實是用全國人民的稅收來補貼“南水北調(diào)”、補貼北京。
那么,，如果政府補貼水價,，北京是否有更高的積極性使用“南水北調(diào)”水?
“我是盼著水來�,！敝斐繓|表示,，就算水價不補貼，就算價格再高,，北京也需要,，因為北京的家底就這么點，水務(wù)局的人都很著急,，而老百姓不管這點,，只要擰開水龍頭有水就行,。
在他看來,，除了灌滿密云水庫保障正常的用水之外，“南水北調(diào)”的水更重要的作用,，是補充北京地下水和生態(tài)環(huán)境用水——這方面北京已經(jīng)欠賬太多,。經(jīng)過這么多年超采，北京地下水嚴重透支,，而生態(tài)用水現(xiàn)在還在用回收利用的中水,，這些水不適宜接觸，更不適宜游泳,，其中的污染物還有可能滲入地下水中,，污染地下水質(zhì)。
6. 配套支線分水工程未同步跟進
北京確實缺水,，也有經(jīng)濟實力,，配套做的比較好，超額完成了原來的規(guī)劃,，而其他地區(qū)用水需求沒那么迫切,，財力也不足，配套工程就很難說了,。
雖然通水在望,，但“南水北調(diào)”中線仍存在一系列疑問。
漢江,、丹江的水量能否滿足調(diào)水需求,，是人們關(guān)心的一大問題。前幾年漢江流域遭遇大旱,，各地爭奪水資源的博弈異常激烈,。
因修建鐵路而多次經(jīng)過漢江上游的王夢恕對記者表示，眼看著漢江上游來水逐漸減少，擔心丹江口將來能不能滿足調(diào)水需要,。因此,，他也建議從三峽水庫修建一個溢水孔，自流到丹江口,，這樣既能保證供水,，也能解決三峽防洪問題，必要時這里可以作為洪水分流的渠道,。
陜西在丹江口上游做的“引漢濟渭”工程,，也對下游水量產(chǎn)生之間影響，該工程計劃年調(diào)水15億方,。
西安理工大學水利水電學院教授周孝德告訴記者,，“引漢濟渭”主要解決關(guān)中缺水的問題，到時候可以置換部分渭河水資源,，加上東莊水庫修好后沖刷河道,，可以有效改善渭河水質(zhì)和泥沙等問題。
“‘引漢濟渭’某種程度上是對陜西的補償,，陜西也是‘南水北調(diào)’中線水源地,，水源上游做出犧牲，那就給一定的補償,�,！辟Z紹鳳認為，這是平衡各方利益的一個辦法,。
不過,，許新宜對此并不擔心�,！啊纤闭{(diào)’中線設(shè)計調(diào)水是95億方,，但不可能每年都調(diào)走這么多，也要考慮水源地的情況,，天上不下雨,，丹江口沒水，誰也沒有辦法”,。但是,，這也正是“南水北調(diào)”工程的意義所在，“南水北調(diào)”的水補充到北京后,，北京就可以涵養(yǎng),、補充地下水，成為戰(zhàn)略儲備,，一旦丹江口和華北平原都缺水,，依靠這些儲備華北地區(qū)還能“扛上幾年”;否則,，一旦遭遇大旱，地下水也采不上來,，老百姓就只能逃荒了,。
對于“南水北調(diào)”中線工程來說，另一風險在于工程沿線的配套分水工程能否完工,。如果這些工程完成不了,，那就相當于修了一條只供北京的調(diào)水工程。
“現(xiàn)在石家莊到北京這段沒問題了,，已經(jīng)考驗了這么多回了,。”朱晨東告訴記者,，京石段經(jīng)過這幾年從河北應急調(diào)水沒有什么問題,，而且北京的配套工程做的很早，今年還要完工一批配套工程,。
不過,，沿線的河南、河北等地,，配套的支線分水工程能否完工還存在疑問,。
“這是中國的通病,，幾十年都這樣,，中央出錢修一個工程，本來地方政府要配套的卻沒有配套,，工程就在那兒‘曬太陽’,。”賈紹鳳表示,，北京確實缺水,，也有經(jīng)濟實力，配套做的比較好,，超額完成了原來的規(guī)劃,，而其他地區(qū)用水需求沒那么迫切，財力也不足,，配套工程就很難說了,。
“地方政府才不會去做這些配套項目，本來財政就沒錢;再者,，建好之后也不會用,，沒人愿意做，就等著中央投錢,�,！币晃徊辉妇呙乃麑＜冶硎�,，“南水北調(diào)辦”設(shè)在北京，也有“屁股決定腦袋”之嫌,，這一點在黃河水利委員會和長江水利委員會身上都能看到——往往單位落在哪個地方,，就多考慮本地區(qū)的利益。
“我們幾乎所有的調(diào)水工程的使用效率都比較低,，用的最好的是‘引灤入津’,，利用率是50%�,！辟Z紹鳳表示,，好多地方一說缺水就要調(diào)水，這種簡單的邏輯是錯誤的,，要考慮更多的事情,，通過工程來解決缺水，任何工程都是需要成本的,，應該尊重經(jīng)濟規(guī)律,。
9月汛后，北京迎來丹江口的一江清水,，這或許只是南水北調(diào)中線工程另一個開始,。至于沿線配套工程能否完成，完成后能否避免“曬太陽”,，或者說“南水北調(diào)”中線能否避免東線的命運,，尚待實踐證明。