●開征房產(chǎn)稅存在較大的爭議,，立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。
●房產(chǎn)稅引發(fā)爭議,，一個很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度,，更為重要的是與之對應的地方公共產(chǎn)品、公共服務的供給不足,。
●今天的財稅改革是要建立現(xiàn)代財政制度,，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。房地產(chǎn)稅不應該是純粹意義上的增稅政策,。
據(jù)新華社消息，全國人大,、財政部,、國家稅務總局等正就房地產(chǎn)稅展開密集調研。更有報道稱,，房地產(chǎn)稅立法工作由全國人大預算工作委員會具體牽頭負責,，醞釀在今年年內拿出一份初擬的房地產(chǎn)稅立法草案。
此消息一出,，立刻引發(fā)了各界高度關注,。人們不禁要問：房地產(chǎn)稅立法的法理基礎、現(xiàn)實情形和實施方案又是什么,？關系全局改革的稅制改革,，是不是要從房地產(chǎn)稅改革做起？這些疑惑有待進一步解讀,。
征收房地產(chǎn)稅存在法理爭議
準確說,，與房地產(chǎn)有關的稅收立法，并不是一時興起的工作,。過去幾年,，被寄予調控房價功能的房產(chǎn)稅改革，曾引發(fā)全社會的大討論,。2011年1月28日,，上海和重慶對個人住房試點開征房產(chǎn)稅。再往前追溯,，又會發(fā)現(xiàn),，多年來關于物業(yè)稅(此概念由香港和新加坡借鑒而來，意指以不動產(chǎn)的市場為基礎,，按年度征稅)的探討,，也是相當熱烈,。當時一個很主要的目標是為地方政府找尋穩(wěn)定的收入來源。
無論是試點開征的房產(chǎn)稅還是空轉多年的物業(yè)稅,，都存在較大的爭議,，主要表現(xiàn)為三個方面：其一，我國現(xiàn)行的城市土地使用權出讓制度下的土地出讓金,，與不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收存在一定的交叉地帶,，同時并行的合法性存疑；其二,，與房地產(chǎn)有關的一切稅收已經(jīng)較為完善,，若再為其立法，其他相關稅種如何安置,，尚沒有清晰的思路,；其三，我國稅制結構中沒有真正意義上的財產(chǎn)稅設置,。當經(jīng)濟總量快速膨脹,，房產(chǎn)稅又該如何擔負起在財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)調節(jié)收入分配，并為地方財政提供可支配財力,，有待更為縝密的研究,。此三點決定了無論是房產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅還是物業(yè)稅,，在中國的立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走,。
這當中，房地產(chǎn)稅的法理基礎爭議最大,。
無論是依照現(xiàn)行的《房產(chǎn)稅暫行條例》將非營業(yè)性居住用房納入計征范圍,，還是參照主要發(fā)達國家房產(chǎn)稅稅制設計重新立法，都存在的一個問題是：我國土地所有權歸國家所有,，土地使用者不具有土地所有權,。土地使用者繳納的土地出讓金是使用權轉移產(chǎn)生的租金。因此,，本應針對房產(chǎn)所有者征收的房產(chǎn)稅,，如果向不擁有土地所有權，只有土地使用權加房產(chǎn)所有權的房產(chǎn)所有者征收,，確實存在一定的合法性障礙,。
此外，房產(chǎn)稅是按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據(jù),，向產(chǎn)權所有人征收的一種財產(chǎn)稅,。如果將土地放在一邊，只看房屋的價值,，那么隨著時間的推移房屋不僅不會升值而且會折舊減值,。換言之,，真正的房產(chǎn)稅稅基是房屋連同其占有的土地，而非房屋本身,。數(shù)據(jù)也可以佐證上述的判斷,。作為房產(chǎn)建設原材料之一的“土地價格”，2009年第一季度至2014年第一季度,，全國平均地價累計漲幅達36.3%,。而過去一年，“北上廣深”四大一線城市的房屋銷售價格同比上漲超過20%,。土地價格的決定性作用凸顯,。
房地產(chǎn)稅立法不能回避稅種收入與支出的屬地特性
是不是當下中國不適合對個人住房開征房產(chǎn)稅？過于簡單地回答是或否,，并不利于各方面真正認清房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅的本質,，也不利于說清楚這一稅種的作用機理。大多數(shù)時候,，弄清楚一項政策背后的基本事實往往比草率做出評判更為重要,。所謂理性之光方才常青。
眾所周知,，現(xiàn)代意義的房產(chǎn)稅起源于英國。工業(yè)化高速成長所致的地價上漲,，令征稅有了可能,。美國建國之初的1792年，就有4個州開始征收房產(chǎn)稅,，而到了1798年財產(chǎn)稅法將房產(chǎn)和土地分別課稅,，直至20世紀初，美國每個州都有了房產(chǎn)稅法規(guī),。
我國建國之初,，政務院便頒布了《全國稅政實施要則》(1950)，將房產(chǎn)稅列為當時全國開征的14個稅種之一,。1951年8月,，政務院發(fā)布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅就此合并為房地產(chǎn)稅,�,？梢哉f，各國政府將房地產(chǎn)納入課稅范圍并不是新鮮事情,。但需要明確的是,，天下課稅的商品或服務實在太多，為什么在今天的中國,，房產(chǎn)稅被選中后就引發(fā)爭議,？一個很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度,，但更為重要的是與之對應的地方公共產(chǎn)品、公共服務的供給不足,。
大多數(shù)國家將房產(chǎn)稅列為地方稅,，我國房地產(chǎn)稅也有此傾向，即立足于使其成為地方主體稅種,。其根本原因在于,，對于一個區(qū)域的居民而言，大多數(shù)公共產(chǎn)品或服務的供給來自當?shù)卣�,。安全的社區(qū)治安,、良好的環(huán)境衛(wèi)生、便利的交通設施,、優(yōu)質的教育資源,、貼心的醫(yī)療衛(wèi)生服務和高效的行政辦事效率都有成本。當然,，也都需要付費,。
經(jīng)濟學經(jīng)典認為，受益原則(即誰受益誰支付)是保證公共產(chǎn)品供給效率的最優(yōu)選擇,。但問題在于,，有的公共產(chǎn)品如路燈難以分割其效用；有的公共產(chǎn)品如進出社區(qū)綠地,，去甄別是否屬于社區(qū)居民的成本又過高,。事實上，在大多數(shù)情況下,，按照轄區(qū)內居民可承受能力的高低,，收費或者收稅，才可能維持上述公共服務的正常運轉,。換言之,，保證公共產(chǎn)品或服務的可持續(xù)供給高于誰受益誰支付倡導的公平原則。
具體來講,，房產(chǎn)稅是要求,，只要你在該社區(qū)擁有房產(chǎn)，即使您的家庭短期內不太需要社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務,，暫沒小孩入學入托,，也沒有私家車占用公共道路，甚至沒有居住于此,，都必須依據(jù)住宅面積的大小及所居住房產(chǎn)的價值征稅,。大多數(shù)房產(chǎn)稅收入都用以改善和維持所在轄區(qū)的公共產(chǎn)品或服務的供給。這一思路的背后,，有著地方政府面對轄區(qū)居民訴求的內涵,，也有著強烈的區(qū)域治理結構的內在邏輯,。
不難發(fā)現(xiàn)，我國的房地產(chǎn)稅如果正式進入立法程序,，很難回避這一稅種收入與支出的屬地特性,，也難以繞過房產(chǎn)稅特有的分稅制屬性。
房地產(chǎn)稅立法應具有戰(zhàn)略眼光解決好三個方面問題
那么作為本輪改革起始點之一的房地產(chǎn)稅研討,，該如何理解并怎么起步呢,？
按照中共十八屆三中全會的精神，我國體制改革的重頭戲是財稅改革,，而繼續(xù)深化分稅制改革又是其中的重點領域,。
與“94稅改”不同的是，今天的財稅改革不是要提高財政收入占GDP比重,，而是要穩(wěn)定宏觀稅負,；今天的財稅改革也不是要穩(wěn)定提高中央財政收入占財政總收入的比重，而是要建立現(xiàn)代財政制度,，發(fā)揮中央和地方兩個積極性,。從這個意義上講，建立真正意義的房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅,，需要調查研究微觀設計——對計稅依據(jù),、房屋及土地保有情況、征稅期限及稅率都要有明確的數(shù)據(jù)支撐及科學的測算,。
而更重要的是,，房地產(chǎn)稅立法調研應具有戰(zhàn)略性的眼光，將關系改革發(fā)展的脈絡清晰展現(xiàn),。如下三個方面有必要突出出來。
第一,，要解決好房地產(chǎn)稅與中央,、地方財稅關系調整，及地方公共產(chǎn)品有效供給的問題,。
房地產(chǎn)稅具有的屬地特征決定了如若推進,，中央與地方財稅關系有待調整。目前我國財政收入超過30%用于轉移支付的情況有可能會改變,。況且,，房產(chǎn)稅確實是彌補地方財力不足的不多選項之一。讓地方政府肩負起轄區(qū)治理事務,，建立現(xiàn)代國家治理結構下的區(qū)域治理模式,，是房產(chǎn)地產(chǎn)稅肩負的一項重要功能。當房地產(chǎn)稅與地方公共產(chǎn)品或服務相關聯(lián),，居民對政府的期望及要求也隨之上升,，促進政府管理績效的提升也將是水到渠成的事情,。應該說，這一傳導機制對我國的行政體制改革是有益的,。
第二,，房地產(chǎn)稅與穩(wěn)定稅負的關系，合并重組房地產(chǎn)相關稅收,，避免重復征稅,。
目前關于房地產(chǎn)稅的爭議無非是土地出讓金的問題。對國有資源使用權收費乃至征稅并非沒有先例,，比如同樣的問題也出現(xiàn)在水資源稅費改革,。關鍵是房地產(chǎn)稅一旦立法推行，應對現(xiàn)行的其他與房地產(chǎn)有關稅費(土地增值稅,、營業(yè)稅,、契稅、印花稅,、個人和企業(yè)所得稅等)合并或減免,。這一方面是對重復征稅問題的解決，另一方面也是穩(wěn)定宏觀稅負總要求的貫徹,。簡言之,，房地產(chǎn)稅不應該是純粹意義上的增稅政策。
第三,，房地產(chǎn)稅牽動的其他領域改革——戶籍制度,、公共服務資金供給制度和行政效率改革。
房地產(chǎn)稅與居民遷徙制度有關聯(lián),。我國要加快完善現(xiàn)代市場體系,，就要對要素流動特別是人口流動有所準備。各國經(jīng)驗表明,，具備優(yōu)質公共服務資源和較高行政效率的地區(qū)很可能是吸引優(yōu)質人才的重要因素,。天下沒有免費的午餐，要保證這些公共產(chǎn)品或服務的有效供給,，轄區(qū)內的房地產(chǎn)稅將是主要的財力來源之一,。因此，房地產(chǎn)稅在財稅改革的大背景下將可能具有較強的稅收競爭乃至區(qū)域競爭的作用,。
(作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院)
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