“中國將于今年晚些時候允許10個省市自主發(fā)債，推出中國的首批西方式市政債券�,！蓖饷�19日刊出的這則消息激起巨大的輿論漣漪,。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者隨即聯(lián)系財(cái)政系統(tǒng)相關(guān)人士和業(yè)內(nèi)專家,，截至發(fā)稿該消息尚未得到權(quán)威證實(shí),。
不過，種種跡象表明,，財(cái)政部近年來一直在為將來地方政府自主發(fā)行市政債鋪路,。但多位專家也表示，《預(yù)算法》中關(guān)于對地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺的法律障礙,，預(yù)計(jì)全國人大常委會最快將在6月對預(yù)算法修正案草案進(jìn)行四審,。
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| 趙乃育/繪 |
傳聞 10省市試水市政債
據(jù)外媒19日報(bào)道，中國將于今年晚些時候允許10個省市自主發(fā)債,，推出中國的首批西方式市政債券,。其中包括浙江、江蘇,、山東,、廣東和中西部兩個欠發(fā)達(dá)省，以及北京,、上海,、深圳和東部一座沿海城市。中央政府將在5月底宣布該計(jì)劃,，上述省市可能將從7月初開始發(fā)債,。
該媒體還稱，新的地方政府債券將進(jìn)行評級,，由地方政府自行償付,。
市政債是地方政府債券的一種形式。據(jù)了解,，我國從2009年開始發(fā)行地方政府債券,，這些債券均由財(cái)政部代理發(fā)行。最初,，財(cái)政部代發(fā)地方債一年的額度為2000億元,，到2013年這個數(shù)字達(dá)到3500億元，而根據(jù)2014年的赤字計(jì)劃,，今年的地方政府債券發(fā)行額度增加至4000億元,。
2011年年底，我國開始試點(diǎn)地方政府直接發(fā)債,。到2013年7月,，上海市,、浙江省、廣東省,、深圳市,、江蘇省、山東省共6個省市被允許自行發(fā)債,，不過,，其發(fā)債規(guī)模和償債仍然需要由中央代辦。這被許多專家認(rèn)為是在為將來地方政府自主發(fā)行市政債鋪路,。
事實(shí)上,，不少地方官員和專家學(xué)者都在為市政債的發(fā)行振臂高呼。
2013年,，浙江省副省長朱從玖透露,，溫州市已啟動研究發(fā)行市政債的方案，一旦時機(jī)成熟,，將考慮進(jìn)行試點(diǎn),。
浙江省政府內(nèi)部知情人士對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示：“溫州打算試點(diǎn)發(fā)行的市政債正是希望突破額度限制以及由財(cái)政部代辦還本付息，根據(jù)溫州市自身的財(cái)務(wù)狀況,，決定發(fā)債規(guī)模以及承擔(dān)還本付息責(zé)任,，完全做到自主發(fā)行。現(xiàn)在關(guān)于地方政府自主發(fā)行市政債的呼聲比較高,，包括證監(jiān)會在內(nèi)的各個部門也對此進(jìn)行了研究,。”
德意志銀行大中華區(qū)原首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿4月初在《金融》雜志發(fā)表關(guān)于地方舉債的改革路徑的文章稱,，在短中期內(nèi),，由財(cái)政部對地方政府的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析，選擇一批償債能力和財(cái)政透明度,、穩(wěn)健性達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的城市,，允許其發(fā)行市政債。中長期來看,，應(yīng)該爭取使市政債融資占地方政府融資的比重提高到50%或以上,。
阻礙 現(xiàn)行《預(yù)算法》制度難逾越
呼聲雖高，踐行不易,。到目前為止,，地方政府尚不能自主發(fā)債。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位專家表示,，《預(yù)算法》中關(guān)于對地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺的最大法律障礙,，預(yù)計(jì)全國人大常委會最快將在6月對預(yù)算法修正案草案進(jìn)行四審。
據(jù)悉，4月底召開的十二屆全國人大常委會第八次會議對預(yù)算法修正案草案進(jìn)行第三次審議,。
此次提交的三審稿明確規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū),、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措,�,！比欢龑徶皇浅绦蛐陨蠒]達(dá)成通過,。
財(cái)政部財(cái)科所研究員趙全厚對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說,，市政債出不來主要是債務(wù)理念的問題，是國家治理的債務(wù)理念問題,�,！耙�?yàn)椤额A(yù)算法》對地方政府搞市政債券有限制�,！额A(yù)算法》不修改,，市政債全面推開估計(jì)很難”。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說：“市政債之所以遲遲不能推出,，首先是因?yàn)椤额A(yù)算法》不允許,。法律的修改、包括其他配套措施的完善,，整個過程是需要時間的,。”
汪德華介紹稱,，當(dāng)前的《預(yù)算法》是1994年制定的,。當(dāng)時不允許地方政府發(fā)債，是出于兩方面的考慮,，“一方面因?yàn)楫?dāng)時處于經(jīng)濟(jì)過熱的狀況,，出于對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的考慮，不允許地方發(fā)債,。此外還有一些其他觀念的影響”,。
2004年啟動《預(yù)算法》修改，迄今已十年,。汪德華稱,，《預(yù)算法》一審稿中允許地方政府發(fā)債，但是在人大討論時,，有很多人持不同觀點(diǎn),，二審稿中又取消了地方政府發(fā)債的條款。
趙全厚認(rèn)為,，《預(yù)算法》之所以限制地方發(fā)債,，主要是從中央到地方預(yù)算的軟約束問題長期存在,。
“地方債務(wù)由隱性轉(zhuǎn)為顯性、由融資平臺的企業(yè)債轉(zhuǎn)化為政府債,，有利于債務(wù)公開透明,。但是如果上級政府不加控制的話，地方政府會利用這個機(jī)會借更多的債,�,！壁w全厚告訴記者，“曾經(jīng)有學(xué)者指出,，融資平臺借債,，一年借5至8萬億元，如果政府借債,，不加限制的話,，一年可能借債15至20萬億元了。另外如果對地方政府支出用向不加限制的話,，可能存在微觀需要和中央政府宏觀調(diào)控出現(xiàn)矛盾的情況,。”
趙全厚說,，所以一段時間以來,，寧愿中央代地方發(fā)債也不愿放開讓地方自主發(fā)債。
作用 有助緩解地方財(cái)政“錢緊”
開前門,、堵后門，是目前應(yīng)對我國地方債務(wù)問題的主流觀點(diǎn),。專家認(rèn)為,，發(fā)行市政債可以把隱性的債務(wù)逐步顯性化，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。更進(jìn)一步,，可以緩解地方財(cái)政“錢緊”現(xiàn)象，對投資和宏觀經(jīng)濟(jì)起到一定支撐作用,。
趙全厚說,，因?yàn)槭姓䝼脑u級、信息披露很規(guī)范,，有了充分的信息和明確的預(yù)期,，可以對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所評估，進(jìn)而有助于把控風(fēng)險(xiǎn),�,！叭绻粋�風(fēng)險(xiǎn)突然爆發(fā)，危險(xiǎn)性會更大，所以說債務(wù)顯性化可以有助于防范風(fēng)險(xiǎn)”,。
趙全厚還表示,，市政債的發(fā)行主要是通過政府的名義來降低投資成本�,！氨热缛谫Y平臺公司的信用不如政府信用高,。由于政府信用高，相對來說投資期限可以更長一些,，從利率結(jié)構(gòu)角度講，成本也更低一些,。如此,，就不存在錯配性的流動性風(fēng)險(xiǎn)，也有利于減輕清倉的壓力”,。
汪德華也表示,，期限錯配是地方政府性債務(wù)最大的危險(xiǎn)，通過市政債的形式把期限拉長,�,！艾F(xiàn)在的債務(wù)很多都是一年、兩年,，實(shí)際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要長期資金匹配,，二三十年是比較合適的。通過發(fā)行市政債可以延長還債期限,，還可以有效降低利率成本,。”汪德華說,。
此外,，有專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，今年的形勢比較特殊,，很多地方遇到雙重沖擊,，更應(yīng)該盡快啟動市政債發(fā)行,。一方面,，很多地方公共財(cái)政收入增長不樂觀，甚至出現(xiàn)負(fù)增長,，比如山西,、內(nèi)蒙古等依賴煤炭資源的省份就是典型代表。一方面,，一些地方土地財(cái)政收入大幅減少,，往年上百億元賣地收入還本付息沒有問題，今年房地產(chǎn)成交不活躍，直接影響開發(fā)商拿地的積極性,，一些地方政府土地出讓遇到困難。
近年來,，我國對地方融資平臺管制則越來越厲害,，然而對于地方政府發(fā)債的政策沒有明朗起來，也就是“正門”還沒打開,，對政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資影響較為明顯。加之今年經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀,、投資增速有所下滑,。“如果的確允許部分城市發(fā)行市政債,，對投資,、包括整個宏觀經(jīng)濟(jì)應(yīng)該都能起到一定的支撐作用�,！蓖舻氯A稱,。
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