●制定《宏觀調控基本法》,，既是完善國家宏觀調控體制的需要,，也是增強國家宏觀調控協(xié)調性的需要,；既可以應對經(jīng)濟全球化,、保障國家經(jīng)濟安全,，也可以提升宏觀調控水平,。
●在我國的宏觀調控立法中,，既要關注周期性經(jīng)濟問題,，也要關注結構性經(jīng)濟問題,，后者在我國當前的經(jīng)濟轉型期更為突出,。因此，制定一部《宏觀調控基本法》比制定《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》更為現(xiàn)實,。
●通過制定《宏觀調控基本法》,，明確宏觀調控原則、宏觀調控手段,、宏觀經(jīng)濟政策及協(xié)調,、中央及地方宏觀調控關系以及宏觀調控程序及監(jiān)管責任等,，真正實現(xiàn)宏觀調控的法治化。
近年來,，國家發(fā)改委一直在牽頭組織制定我國的《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》,，這與德國、美國以及歐盟的晚近立法不無關系,。
在我國的宏觀調控立法中,，我們既需要關注周期性經(jīng)濟問題，同時也需要關注結構性經(jīng)濟問題,，后者在我國當前的經(jīng)濟轉型期更為突出一些,。無論是借鑒德國的《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》，還是借鑒美國的《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》,，抑或是借鑒歐盟的《穩(wěn)定與增長公約》,，相比之下，在我國制定一部《宏觀調控基本法》,，要比制定《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》更為現(xiàn)實一些,。
德國宏觀調控立法的成功實踐
德國是典型的社會市場經(jīng)濟國家，半個多世紀以來,，德國經(jīng)濟在“慢”與“精”中突出強調了穩(wěn)定與增長的關系,。其中，《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》就是一例調控性立法的典型,。這部法律所體現(xiàn)的經(jīng)濟調控理念以及所建立的具體調控制度,，對于我國當前的宏觀調控立法來說具有現(xiàn)實的借鑒意義。
德國的《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》于1967年6月8日由當時的聯(lián)邦德國議會通過,，頒行于同年6月14日,，是一部為鞏固和保障德國社會市場經(jīng)濟體制的有效運作而制定的經(jīng)濟法律。上世紀90年代初兩德統(tǒng)一后,，該法作了新的修訂,，最后一次修訂時間是2006年10月31日，現(xiàn)行文本共有33個條文,。
從國際范圍看,，它是世界上第一部較為系統(tǒng)的宏觀調控法，內容全面,、具體且富有可操作性,，規(guī)定了多種宏觀調控手段，在強調綜合協(xié)調與法律程序的價值的同時,，也反映了市場經(jīng)濟運行規(guī)律以及宏觀調控的要求,，屬于德國經(jīng)濟法體系中的綜合性立法。
從其立法背景看。德國在二戰(zhàn)以后恢復經(jīng)濟的過程中用了大約十年的時間創(chuàng)建了獨具特色的社會市場經(jīng)濟體制,，通過保護競爭而發(fā)揮市場機制的作用,，與此同時注重于恢復和重建社會保障體系，從而極大地推動了德國經(jīng)濟的騰飛和社會的發(fā)展,；另一方面,，戰(zhàn)后第一次全面的經(jīng)濟危機(1966-1967年)在一定程度上削弱了德國在當時國際競爭中的地位，國民經(jīng)濟各地區(qū)和各部門的發(fā)展并不平衡,，同時社會福利支出的急驟膨脹給國家預算帶來巨大壓力。為了解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的滯脹等問題,，德國政府對經(jīng)濟運行的宏觀調控大大加強,。最突出的表現(xiàn)是，社會民主黨的卡爾·席勒上臺后在艾哈德的“穩(wěn)定物價”調控目標基礎上,，又增加了“充分就業(yè),、外貿平衡和適度經(jīng)濟增長”這三個目標，而這些宏觀調控目標及其實現(xiàn)途徑亟待法律加以確認,。
該法的第一條即揭示了其制定的背景和指導思想,，規(guī)定“聯(lián)邦和各州應該通過各種經(jīng)濟的和財政的措施以達到總體經(jīng)濟的平衡。這些措施的目的在于：在市場經(jīng)濟的體制下,，促使經(jīng)濟持續(xù)地,、適當?shù)卦鲩L，同時保持物價穩(wěn)定,、高度就業(yè)和外資平衡,。”
進入新世紀以來,，由于歐盟成員國的貨幣政策已經(jīng)讓渡給了歐洲中央銀行,，德國不再擁有貨幣政策的決策權，同時歐債危機發(fā)生后,，德國經(jīng)濟的結構性問題較之于傳統(tǒng)的周期性問題更為突出一些,。因此，在經(jīng)濟全球化所帶來的國際市場影響下,，尤其是自歐洲經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟和歐元誕生以后,，歐盟《穩(wěn)定與增長公約》的財政與貨幣政策給德國政府的調控政策帶來雙重約束后，該法的作用有所削弱,。
但總的來看,，該法為德國政府在堅持市場經(jīng)濟基礎上實施宏觀調控行為提供了重要依據(jù)，是德國強調市場和國家互動,、并尊崇法治的產(chǎn)物,。
確立調控目標、調控機構以及主要調控工具
德國《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》確立的調控目標、調控機構以及主要調控工具如下：
調控目標
該法把宏觀經(jīng)濟調控的目標確定為經(jīng)濟增長,、穩(wěn)定物價,、充分就業(yè)和外貿平衡這四個方面，并將總體經(jīng)濟平衡作為其經(jīng)濟政策的總方針,，以求在法律的保障下實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長,。當出現(xiàn)危及總體經(jīng)濟平衡的情況時，政府有義務立即制定“指導方針”,，使各級地方政府,、各同業(yè)公會以及企業(yè)聯(lián)合會采取互相配合的一致行動，以盡快實現(xiàn)其立法目的,。
調控機構
該法規(guī)定,，成立以聯(lián)邦經(jīng)濟部長為主席的國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會，其成員包括財政部長,、每州代表一人,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣的代表四人，聯(lián)邦銀行亦有權參加其會議,。該委員會按照聯(lián)邦經(jīng)濟部長制定的《國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會議事規(guī)程》定期開會,，主要討論為達到該法的目的所必須的一切經(jīng)濟平衡發(fā)展措施以及填補財政上信貸需要的各種辦法。此外,，該委員會還設立以聯(lián)邦財政部長為主席的國家信貸特別小組,，該小組應根據(jù)資本市場的情況，最長每三個月制定一個時間計劃,。
調控工具
該法確立的調控工具主要有：
財政工具,。該法要求根據(jù)規(guī)定的宏觀經(jīng)濟目標的需求，安排財政支出的規(guī)模和構成以及決定是否準許將某種負擔列入下一財政年度作為債務,。在計劃執(zhí)行過程中,，超計劃的支出必須履行嚴格的法定程序。此外,，聯(lián)邦財政應建立在財政五年計劃的基礎之上,，在計劃中應列出預計的各種支出的規(guī)模與構成，以及由預計的整個經(jīng)濟的生產(chǎn)能力的發(fā)展而決定的抵償各種支出的可能性,，必要時還應列出選擇性的核算方案,。
投資工具。該法規(guī)定,，聯(lián)邦政府應規(guī)定各部作出投資規(guī)劃的范圍,，各部的部長應提出在該部業(yè)務范圍內的多年的投資規(guī)劃作為財政計劃的說明材料，連同其他必要的估算材料,，一并送交財政部長,。
金融工具。該法規(guī)定，為了防止整個國民經(jīng)濟的平衡遭受破壞,，聯(lián)邦政府經(jīng)聯(lián)邦參議院批準,，可以發(fā)布法律性命令，對聯(lián)邦,、州等政府性質的主體在法定借款權限范圍內以信貸方式籌集貨幣資金的行為加以限制,，并可將各部門在一定時期內所取得的貸款限制在一個最高額之內。同時,，還可對特定種類或特定數(shù)額的貸款,，限制其僅能依一定的時間計劃或僅能在一定借貸條件下接受，尤其是長期貸款或者債券貸款更是如此,。
外貿工具,。該法規(guī)定，如果外貿活動對整體經(jīng)濟的平衡有所干擾,，并且僅以國內經(jīng)濟方面的措施不能排除這種干擾，或者雖能排除但卻會影響到宏觀經(jīng)濟目標,，那么聯(lián)邦政府應盡一切可能謀求國際經(jīng)濟方面的協(xié)作,。如果即使如此仍未能奏效，則聯(lián)邦政府應采取為維持外貿平衡而可以采取的各種經(jīng)濟政策上的手段,。
儲備工具,。該法規(guī)定，在預算中應列入當需求擴大超過國民經(jīng)濟的支付能力時,，由德意志聯(lián)邦銀行補充償付的債務資金以及設置經(jīng)濟協(xié)調儲備金的資金,。為了防止對整個國民經(jīng)濟平衡的破壞，聯(lián)邦政府經(jīng)聯(lián)邦參議院批準后,，可以發(fā)布法律性的命令,，指示聯(lián)邦和各州為它們各自的經(jīng)濟協(xié)調儲備金提供資金。經(jīng)濟協(xié)調儲備金由德意志聯(lián)邦銀行(即德國的中央銀行)儲存,。
調控程序
該法十分重視法律程序的保障作用,，在具體條文中明確對聯(lián)邦政府的調控行為進行程序上的約束。如規(guī)定了聯(lián)邦政府向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院提交年度經(jīng)濟報告的義務,，要求對專家委員會的年度意見書提出政府意見,；聯(lián)邦政府決定在經(jīng)濟衰退時的補助性支出和超計劃支出時必須同時向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院說明等。
責任平等原則
在該法實施的協(xié)調與協(xié)助方面,，對于法律規(guī)定的各項任務,，該法規(guī)定應注意聯(lián)邦、州與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間責任平等的原則,。在履行州的任務與地方任務的同時,，對柏林州、不來梅州和漢堡州的特殊情況應予考慮。此外,，各州應采取適當?shù)拇胧�,，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的財政管理符合于經(jīng)濟平衡發(fā)展政策的要求，并保證該州與其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn),、縣和縣際臨時組合通過貸款方式取得的貨幣資金保持在依該法規(guī)定的限制范圍之內,。
制定《宏觀調控基本法》比制定《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》更為現(xiàn)實
我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)有了二十余年的歷史，而且《憲法》第十五條明確規(guī)定了“國家加強經(jīng)濟立法,，完善宏觀調控,。”從德國經(jīng)驗看,，我國宏觀調控立法應注意以下三個問題：
第一,，需要深刻認識到市場在資源配置中起決定性作用。
德國的“社會市場經(jīng)濟”這一概念是由德國經(jīng)濟學家阿·米勒·阿爾馬克提出,，按照其解釋,，社會市場經(jīng)濟是一種根據(jù)市場規(guī)律運行的、由市場自由原則與社會均衡原則相結合的,、以社會保障為特征的經(jīng)濟制度,。德國社會市場經(jīng)濟的理論基礎來源于弗萊堡學派，二戰(zhàn)結束后,，德國選擇了以該學派為理論基礎的社會市場經(jīng)濟,，認為國家的作用并不是參與到經(jīng)濟之中去，而是維護經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定,。從我國當前經(jīng)濟發(fā)展情況看,，經(jīng)濟轉型尚不徹底，亟須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進市場化改革,，使資源配置依據(jù)市場規(guī)則,、市場價格、市場競爭而實現(xiàn)效益的最大化和效率的最優(yōu)化,，加快完善現(xiàn)代市場體系,、宏觀調控體系以及開放型經(jīng)濟體系，減少行政許可,，減少政府對資源的直接配置,，把政府的職責和作用定位于保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共產(chǎn)品供給,，保障市場公平競爭,，推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕,。
第二,，需要建立宏觀調控實施保障制度,。
舉例來說，為擴大內需,，這些年來我國實行積極的財政政策,，不但中央政府增發(fā)國債，增加政府的投資,，一些地方政府也不斷嘗試發(fā)行地方債券,，進而導致政府的負債規(guī)模日益擴大，相應的財政風險與金融風險日益突出,，加上由于缺乏一部《國債法》,，使得宏觀調控中財政工具的使用面臨更多危險。在這一方面,，我們完全可以借鑒德國的經(jīng)濟協(xié)調儲備金制度,，每年從預算收入中提取部分比例資金，遇到國內外重大經(jīng)濟形勢變化或者突發(fā)事件需要增加支出時,，就可以不必完全依賴國債的發(fā)行而解決問題,。這樣不但有利于把國債控制在一定的規(guī)模之內，使國債規(guī)模與國家的財政收入和償債能力相適應,，而且有利于實現(xiàn)財政工具的規(guī)范化和透明化,，避免國家陷入財政危機。
又如,，我們可以借鑒德國的財政計劃制度,，建立我國的財政中長期計劃制度,，這樣有助于國家在一段相對較長的時間內安排財政收入與支出,，維持收支的長期平衡而不僅僅只是年度的平衡，這對穩(wěn)定經(jīng)濟和減少財政風險都是至關重要的,。
當然,，宏觀調控實施保障制度包含諸多內容，從調控體制到調控工具再到調控程序,，每個方面的制度都需要作出科學設計,。
第三，需要制定一部綜合性的《宏觀調控基本法》,。
目前,，我國的《中國人民銀行法》確立了中央銀行金融調控法律制度，明確了貨幣政策的制定與實施,；《就業(yè)促進法》把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置,，實施積極的就業(yè)政策，確立了就業(yè)服務,、培訓和援助等一系列就業(yè)促進法律制度,；《對外貿易法》實行統(tǒng)一的對外貿易制度,，適用于對外貿易以及與對外貿易有關的知識產(chǎn)權保護，并不斷建立和完善對外貿易促進機制,。但總的說來,，現(xiàn)行法律規(guī)定之間因缺乏一部綜合性的《宏觀調控基本法》，使得宏觀調控的各部門之間,、各調控手段之間不夠協(xié)調,，或協(xié)調得不夠有效，相關調控政策的實施效力被無謂抵消或大打折扣,。
制定《宏觀調控基本法》,，既是完善國家宏觀調控體制的需要，也是增強國家宏觀調控協(xié)調性的需要,，既是應對經(jīng)濟全球化,、保障國家經(jīng)濟安全的需要，也是提升我國宏觀調控水平的需要,。通過制定《宏觀調控基本法》,，明確宏觀調控原則、宏觀調控手段,、宏觀經(jīng)濟政策及協(xié)調,、中央及地方宏觀調控關系以及宏觀調控程序及監(jiān)管責任等，真正實現(xiàn)宏觀調控的法治化,。
近年來,，國家發(fā)改委一直在牽頭組織制定我國的《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》。但總的來看,，在我國的宏觀調控立法中,，我們既需要關注周期性經(jīng)濟問題，同時也需要關注結構性經(jīng)濟問題,，后者在我國當前的經(jīng)濟轉型期更為突出一些,。因此，在我國制定一部《宏觀調控基本法》,，要比制定《經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》更為現(xiàn)實一些,。這不但因為前者有著具體的憲法依據(jù)，而且有著更多的理論儲備,。
立法中,，我們需要科學把握政府的角色定位問題，妥善處理政府與市場的關系,；需要科學確立宏觀調控的目標,、調控部門以及不同調控手段的配合運用；需要即時進行經(jīng)濟信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,，建立和完善宏觀調控公共信息服務體系,；需要合理構建中央與地方之間的協(xié)調機制,，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性；需要嚴格明確宏觀調控的具體程序和法律責任,，防止調控權被不當濫用等,。
(作者單位：中國社科院法學所)