融資乏途
地方政府蜂擁借道PPP
商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準(zhǔn)BT項(xiàng)目資金，地方急缺建設(shè)資金,，對PPP的推廣躍躍欲試
段柳
地方債務(wù)壓頂之下,，PPP(公共私營合作制)日漸成為官方的時(shí)髦詞,。
國務(wù)院上周推出80個(gè)示范項(xiàng)目,，面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資,、獨(dú)資,、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運(yùn),。PPP就被視為其中重要的合作方式,。
目前財(cái)政部正在推廣的PPP(Public-Private-Partnership)模式是一種狹義的PPP，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過程”合作關(guān)系。
在此之前,，地方對PPP已經(jīng)躍躍欲試：各地接連不斷開展PPP培訓(xùn)班,，探索籌備PPP中心,，尋找智囊機(jī)構(gòu)研究試點(diǎn)項(xiàng)目等,。
作為財(cái)政部力推的政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全程合作關(guān)系的模式,，PPP被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段,，
但地方對PPP的熱捧，也引發(fā)了學(xué)界的擔(dān)憂,。
多位財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜液粲�,，地方政府切忌一哄而上，如像此前那樣,，把投融資平臺(tái)用到“極致”,，不僅無助緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可能帶來新一輪危機(jī),。還有學(xué)者提出,，PPP不僅是融資工具，更是一種新的管理方式,，對政府的管理能力也提出了新的挑戰(zhàn),。
地方“蠢蠢欲動(dòng)”
當(dāng)前中央多個(gè)部門反復(fù)提出政府購買服務(wù)，并主推PPP,，似乎為地方找到了紓解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城鎮(zhèn)化資金難題的良方,。
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者了解，由于BT(建設(shè)-移交)融資模式的弊端盡顯,，很多地方都出現(xiàn)商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準(zhǔn)BT項(xiàng)目資金,，地方急缺建設(shè)資金，并對PPP的推廣有極大積極性,。
去年11月,，財(cái)政部已選定哈爾濱市與洛陽市為亞洲開發(fā)銀行PPP項(xiàng)目全國首批試點(diǎn)城市，亞洲開發(fā)銀行將通過技術(shù)援助和優(yōu)惠貸款支持試點(diǎn)城市,。
今年4月初的消息顯示,，哈爾濱市預(yù)計(jì)將于今年年底正式與通過招標(biāo)確定的社會(huì)資本合作伙伴簽訂PPP協(xié)議；今年2月的公開信息顯示,，洛陽市的市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目已初步選定為貸款支持項(xiàng)目,。
今年以來,，PPP在地方上的推廣更加火熱，已有非試點(diǎn)省份找到智囊機(jī)構(gòu),，希望能在當(dāng)?shù)匮芯恳恍㏄PP項(xiàng)目,。有財(cái)政學(xué)者表示，幾乎每天都能接到地方財(cái)政系統(tǒng)官員的電話,，要求給予相關(guān)指導(dǎo)或前往開辦培訓(xùn),。
地方對PPP的熱情，引發(fā)一些財(cái)政學(xué)者的擔(dān)憂,，包括“一定要防止一哄而上”,，以及“一定要吸取地方債的教訓(xùn)”。
學(xué)者們擔(dān)心,，PPP現(xiàn)在被提到一個(gè)前所未有的高度,，有點(diǎn)感覺“饑不擇食”，就像當(dāng)年的地方債一樣,，被地方認(rèn)為是萬能的,，能化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又能提高城鎮(zhèn)化率，一切都能用PPP來解決,。
“因?yàn)榈胤浆F(xiàn)在融資,，靠投融資平臺(tái)和土地出讓已經(jīng)難以為繼，他們看到了新的希望,，有了救命稻草,，得趕緊抓住。十八屆三中全會(huì)后,，地方改革的熱情空前高漲,，改革熱點(diǎn)立刻轉(zhuǎn)向PPP�,！庇袑W(xué)者說,。
對于PPP緣何突然火熱，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長胡象明將背后動(dòng)因歸結(jié)為：政績沖動(dòng)和外部壓力,�,！耙皇钦賳T有政績沖動(dòng)，另一方面是受到了對高速公路,、醫(yī)療,、教育等公共服務(wù)發(fā)展有需求的社會(huì)公眾的壓力，但政府又缺乏資金,，所以需要‘借錢’,。”
不僅在學(xué)界，同樣主推此項(xiàng)工作的財(cái)政部也有類似看法,，監(jiān)管層在布置PPP工作時(shí),，也明確表示要防止地方“一哄而上”。據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者了解,，財(cái)政部的試點(diǎn)不會(huì)很快完成,，還需要積累經(jīng)驗(yàn)，有待情況梳理好后才會(huì)推廣運(yùn)用,。
警惕夸大融資功能
隨著城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn),，未來需要的資金規(guī)模更為龐大，如財(cái)政部副部長王保安此前表示,，城鎮(zhèn)化所需資金約42萬億元；但從財(cái)政收支情況來看,，近兩年全國公共財(cái)政收入保持在11萬億~12萬億,，同時(shí)政府剛性支出仍在增加，收入與支出已經(jīng)相當(dāng),。公開資料顯示,，一些地方償債對土地出讓收入的依賴度較高。
在此形勢下,，PPP正被視作破解土地財(cái)政困局的籌資“神器”,。但也有越來越多的學(xué)者開始呼吁，不要過分夸大PPP的“融資”功能,，否則可能“物極必反”,。
在近期中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所主辦的“地方財(cái)政投融資與公私合作學(xué)術(shù)研討會(huì)”上，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔等多位學(xué)者均表示,，PPP不僅僅是“融資”手段,，更是一種管理手段，如果簡單希望化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而盲目追求融資效果,，可能會(huì)難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果,。
“融資是內(nèi)容之一，(PPP)更是一種管理模式,，如果只說融資,，恐怕解決不了現(xiàn)在想解決的問題�,！睂O潔說,。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授崔軍也認(rèn)為，PPP更多是一種管理手段,，不否認(rèn)它有融資功能,，但如果過分夸大融資功能，像現(xiàn)在的融資平臺(tái)公司一樣用到“極致”,，“可能會(huì)帶來新的危機(jī),，或者會(huì)走不下去”,。
在較早開始研究PPP的財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康和孫潔合作的文章中，對PPP管理模式和融資模式的區(qū)別有一段論述,。他們認(rèn)為,，融資只是PPP的目的之一，并不是全部,，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外,，大多都還利用了民營部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)；其次,，融資更多是考慮將自己的風(fēng)險(xiǎn)最小化,。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化,；最后,，與風(fēng)險(xiǎn)控制相對應(yīng)，融資者考慮的是自己收益最大化,，而PPP管理模式又加入了社會(huì)綜合效益最大化的導(dǎo)向,，作為PPP管理模式中的合作雙方，又是受到不允許過分追求局部利益的制約的,，因?yàn)檫@一模式涉及更多的公眾利益,。
“在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進(jìn)入,，減少民營部門的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),，會(huì)確保其經(jīng)營具有一定的收益水平，但又不應(yīng)收益過高,，如果收益過高,，政府方面也會(huì)作出相應(yīng)控制�,！鄙鲜鑫恼路Q,。
或?qū)⒔⒏骷塒PP中心
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者了解，在地方政府對PPP熱情高漲的背景下,，現(xiàn)在已有省級政府在探討成立PPP中心,、PPP管理中心等機(jī)構(gòu)。另據(jù)媒體報(bào)道,，財(cái)政部也正在醞釀成立PPP中心,。江蘇省已被財(cái)政部確定為建設(shè)省級PPP試點(diǎn)中心的省份之一，湖南,、浙江等省份仍在爭取PPP模式在當(dāng)?shù)芈氏仍圏c(diǎn),。
財(cái)政部官方網(wǎng)站日前刊登了一則署名為清潔發(fā)展機(jī)制基金的文章。下屬于財(cái)政部的中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心成立三年多來，一直在探索通過PPP動(dòng)員社會(huì)資金參與節(jié)能減排項(xiàng)目,。
文章稱,，國際經(jīng)驗(yàn)表明，PPP中心是成功推廣應(yīng)用PPP的重要支持機(jī)構(gòu),，承擔(dān)著政策咨詢,、技術(shù)支持、能力建設(shè),、促進(jìn)或直接投資等重要職能,。凡是PPP市場較成熟的國家，都建立了國家PPP中心甚至地方PPP中心,。作為PPP專門管理機(jī)構(gòu),，PPP中心利用自身專業(yè)人員和大量外圍專家，可以為政府提供專業(yè)技術(shù)支持,，有效解決政府在PPP管理上的機(jī)制性失效問題,，在成功推行PPP中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
事實(shí)上,，國家層面的PPP中心設(shè)置主要有兩種方式，一種設(shè)立于財(cái)政部,，如英國,、澳大利亞維多利亞州、南非等,，另一種獨(dú)立于政府部門之外,，如德國、韓國,。
“國外成功運(yùn)行的PPP中心大多設(shè)于財(cái)政部,，這樣有利于將PPP與其他財(cái)政支出、政府債務(wù)等統(tǒng)籌管理,�,！鄙鲜鑫恼路Q。
地方層面是否設(shè)立PPP中心,，則在很大程度取決于本國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu),，以及投資決策權(quán)的下放程度。在英國,、澳大利亞,、巴西、德國,、印度,、墨西哥等許多國家，除設(shè)立國家PPP中心外，均設(shè)立了地方PPP中心,。
盡管政府意愿在PPP推廣中起到了關(guān)鍵作用,，但有學(xué)者建議，要提防地方對于醞釀PPP中心熱情過度,，將此視為一個(gè)“謀官”之處,，決策也需要更加透明公開，防止地方主政官員“一言堂”,，拍腦袋做決定,。
“合同管理”對政府提出新挑戰(zhàn)
PPP不只是融資手段，長達(dá)20~30年的合同期以及復(fù)雜的管理過程,，對政府的管理能力提出很高的要求,。“管理合同是核心,�,！痹谏鲜鲅杏憰�(huì)上，多位財(cái)政學(xué)者反復(fù)提出這一觀點(diǎn),。
在定價(jià)管理方面,，國內(nèi)外均存在并不成功的案例。如美國1992年以合同外包的形式成立了美國濃縮鈾公司,，要求公司致力于核電技術(shù)升級并在50年特許經(jīng)營期滿后,，交回聯(lián)邦政府。該公司利用特許經(jīng)營權(quán)于1999年成功上市,，上市后私人部門覺得賺錢很成功,，就停止了核電技術(shù)升級，2000年關(guān)閉了兩家生產(chǎn)濃縮鈾設(shè)備的廠商,。最新數(shù)據(jù)顯示,，這家公司由于遲遲未能開發(fā)低成本高效率的新技術(shù)，已經(jīng)喪失了競爭力,，面臨破產(chǎn)清算,。
有分析對此認(rèn)為，公用事業(yè)改革應(yīng)該在堅(jiān)持公益性的前提下引入民營資本,，用法規(guī)來監(jiān)督,，最終達(dá)到效率和公平的最優(yōu)。不能因政府有財(cái)政壓力,，就把公有事業(yè)作為一個(gè)盈利行業(yè)賣掉,，令其簡單成為公司牟利的手段。
財(cái)政部財(cái)科所研究員孟翠蓮則認(rèn)為,，財(cái)政部未來要推的PPP應(yīng)該采取彈性定價(jià),，會(huì)讓私營部門盈利,，但不會(huì)是暴利。孟翠蓮建議建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制,，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào),，同時(shí)還要有績效評價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報(bào)率,，從而對社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力,。
此外，為了吸引資金,，地方政府往往承諾“兜底”,，以至于后期產(chǎn)生高昂成本。有學(xué)者建議說,，要防止惡性競爭,，因?yàn)樵谶@個(gè)過程中需要引入大量資金，肯定會(huì)產(chǎn)生一定競爭,，省際之間,、地區(qū)之間不能為了吸引資金讓渡過多的利益。
建議立法先行
去年年底公布的“十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃”,，將“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”列為二類立法項(xiàng)目,，即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案,。
國家發(fā)改委的信息顯示,，發(fā)改委法規(guī)司早已著手研究基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作，將按照在2014年上報(bào)國務(wù)院,，2015年完成國務(wù)院審查并提請全國人大常委會(huì)審議,，本屆人大任期內(nèi)出臺(tái)的目標(biāo)安排工作進(jìn)程,。
孟翠蓮表示,，推廣PPP應(yīng)當(dāng)立法先行，“可以學(xué)習(xí)房產(chǎn)稅先立法后征稅,，我們目前正在探討的《特許經(jīng)營法》肯定會(huì)有助于降低交易成本等,，為PPP提供制度性的土壤，而不是當(dāng)作一個(gè)政府找錢的工具,�,！�
她還認(rèn)為，PPP是長期的戰(zhàn)略合作關(guān)系,，這需要公私雙方都有契約精神,，長期來看會(huì)有大量資金進(jìn)入，應(yīng)當(dāng)用法律來規(guī)范雙方的責(zé)任義務(wù)分擔(dān)等,�,！澳壳罢鸩莸摹短卦S經(jīng)營法》會(huì)面臨很大的難題,，要克服法律上面的很多空白，以及法律之間‘打架’的問題,�,！�
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