第十二屆全國人大常委會第八次會議21日舉行。為期4天的會議將對《<中華人民共和國預(yù)算法>修正案草案》進(jìn)行第三次審議。
此前,，在2012年底召開的黨的十八大會議上，中央提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”,。十八屆三中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出明確要求：“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督,、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能�,！边@對各級人大及其常委會的預(yù)算決算審查監(jiān)督提出新的更高要求,。
在這樣的背景下，預(yù)算法修正案草案三審稿會作出怎樣的修改,？如何回應(yīng)中央的要求,？這備受關(guān)注。本刊日前專訪了全國政協(xié)委員,、上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪,。近年來，他一直關(guān)注預(yù)算法修改,，并就預(yù)算法的修改提出了一系列提案,。
1 預(yù)算立法宗旨要體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的憲法精神
聲音周刊：蔣洪委員您好。您對預(yù)算法修正案草案第三次審議稿寄予怎樣的期待,？最希望看到哪些內(nèi)容被修改,？
蔣洪：預(yù)算法修改的初衷，是要加強(qiáng)社會各界和各級人大及其常委會對政府公共資金使用的監(jiān)督和審批力度,，更大程度地保證公共資金的有效和公平使用,。預(yù)算改革的關(guān)鍵點(diǎn)是，要保障預(yù)算資金的使用符合社會公眾的利益和愿望,，要用法律形式明確人大與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,。因此,，在預(yù)算資金使用過程中,，人民代表大會能否對預(yù)算資金使用發(fā)揮有效的審批和監(jiān)督作用至關(guān)重要。
在現(xiàn)行預(yù)算法中,，有關(guān)人大對預(yù)算使用情況進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定并不明確,。實(shí)際狀態(tài)是，預(yù)算資金如何使用是政府決定的,，而人大的監(jiān)督和審批作用往往表現(xiàn)為形式化,。這些在預(yù)算法的一些條款上也有體現(xiàn)。
預(yù)算法第一條規(guī)定了該法的立法宗旨,，強(qiáng)調(diào)“健全國家對預(yù)算的管理,，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控�,！币簿褪钦f,，預(yù)算資金的使用是按照國家意志進(jìn)行的。但是,，“國家意志”如何表達(dá),？用籠統(tǒng)的“國家”一詞會模糊公民,、人大以及政府之間的相互關(guān)系，會有意無意地導(dǎo)致將政府行政部門視同為“國家”,，使得預(yù)算的全過程實(shí)際上處于政府決策的狀態(tài),，這正是現(xiàn)行預(yù)算法存在的關(guān)鍵問題。
建議預(yù)算法修正案草案在立法宗旨中強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：在預(yù)算過程中保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利,；強(qiáng)化各級人民代表大會的審查和監(jiān)督職能,；規(guī)范政府收支行為。一句話,，就是要在預(yù)算法立法宗旨中闡明憲法所規(guī)定的人民,、人大和政府三者的關(guān)系。這三者的關(guān)系應(yīng)該明確表達(dá)為：一切權(quán)力屬于人民,，人大是最高權(quán)力機(jī)構(gòu),，政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
2 預(yù)算法應(yīng)保證預(yù)算信息的公開透明
聲音周刊：為保障人民代表大會對預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)力,，在預(yù)算法修正案草案中需要對哪些條款作出修改,？
蔣洪：需要改變的方面很多，其中很重要的一項(xiàng),，就是關(guān)于預(yù)算信息的公開�,，F(xiàn)行預(yù)算法沒有這方面的規(guī)定，預(yù)算法修正案草稿二審稿中增加了一些有關(guān)規(guī)定,，雖然有進(jìn)步,，但是法律界限仍比較含糊。
預(yù)算法修正案草案二審稿提出：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算,、預(yù)算調(diào)整,、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開,�,！边@僅提出了一個基本原則，但沒有明確何為“及時”,，也沒有規(guī)定“公開什么”,，這就使得法律執(zhí)行缺乏可操作性，損害了法律的權(quán)威性,。
對公開的方式,，預(yù)算法修正案草案二審稿規(guī)定，各級政府的預(yù)算由財政部門負(fù)責(zé)公開,，各部門的預(yù)算由部門負(fù)責(zé)公開,。這樣不便于社會公眾了解信息，也增加了政府信息公開的成本,。因此,，建議由財政部門集中負(fù)責(zé)公開預(yù)算信息,。
3 法律必須保證預(yù)算的完整性
聲音周刊：黨中央提出全口徑預(yù)算。究竟什么是全口徑預(yù)算,？如何把這一精神落實(shí)在法律中,？
蔣洪：預(yù)算法修正案草案二審稿提出“各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”的原則，還提出在法律上構(gòu)建公共預(yù)算,、政府性基金預(yù)算,、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算組成的預(yù)算體系,，在預(yù)算完整性方面取得了進(jìn)步,，但距離全口徑預(yù)算的目標(biāo)還有距離，主要表現(xiàn)在以下幾方面,。
首先,，還存在未納入預(yù)算的收支。比如,，財政專戶收支就沒有包含在這四種預(yù)算中,。其次，當(dāng)前國有資本經(jīng)營預(yù)算占國有企業(yè)經(jīng)營利潤不到10%,，也就是說,，國有企業(yè)90%以上的利潤沒有納入預(yù)算。第三,，目前的預(yù)算體系只體現(xiàn)了“收”和“支”,，沒有體現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債，這就會導(dǎo)致很多支出轉(zhuǎn)換為另外的資產(chǎn),，而一旦轉(zhuǎn)換為另外一種資產(chǎn),，就脫離了公民與人大的監(jiān)督視野。
所謂全口徑預(yù)算,，我認(rèn)為就是政府的全部收入,，包括稅收收入、行政性收費(fèi)收入,、事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入,、社會保障基金收入,、國有資本收益、其他一切政府收入,，不論上繳與否,，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門,、單位,、機(jī)構(gòu)來管理,，都必須納入預(yù)算。使用這些收入而形成的支出都是政府支出,，也必須全部納入預(yù)算,。
要真正做到全口徑預(yù)算需要做到兩點(diǎn)：一要把沒有納入四種預(yù)算的收入和支出全部納入，包括財政專戶的收支和留在國有企業(yè)使用的利潤情況的內(nèi)容,；二要編制政府的資產(chǎn)負(fù)債內(nèi)容,。這樣才能完整地、全口徑地反映所有公共資金和公共資產(chǎn),，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性,。
4 法律應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人大的預(yù)算審批權(quán)
聲音周刊：在預(yù)算的編制和審批階段，您認(rèn)為預(yù)算法應(yīng)該如何強(qiáng)化人大的預(yù)算審批權(quán),？
蔣洪：預(yù)算法修正案草案二審稿提出,，“報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化�,！边@一點(diǎn)提得很好,，建議將“細(xì)化”的法律要求進(jìn)一步明確。也就是說,，要明確怎樣才是“細(xì)化”,，因?yàn)榧?xì)化的程序關(guān)系到人大對預(yù)算的審批的權(quán)力。
關(guān)于這一點(diǎn),，預(yù)算法修正案草案二審稿規(guī)定：“本級公共預(yù)算一般收支至少編列到款,，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)�,！边@里面存在下列幾個法律上的問題,。
首先，草案二審稿只提到公共預(yù)算要編制到什么程度,，沒有涉及其他預(yù)算,，這有待法律進(jìn)一步明確。
其次,，“公共預(yù)算一般收支至少編列到款,，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)”的規(guī)定，意味著編制到款就符合法律規(guī)定了,。但是,，支出按功能分類編制到款，所提供的信息不足以讓人大進(jìn)行有效的審批和監(jiān)督,。
第三,，預(yù)算法修正案草案沒有明確是否按經(jīng)濟(jì)分類編制預(yù)算，這會導(dǎo)致人大審批和監(jiān)督預(yù)算權(quán)力的弱化。比如,，僅看功能分類,，只知道教育支出花了多少錢，但是看不出這筆錢的具體用途,，而經(jīng)濟(jì)分類就是告訴你,，這筆錢有多少花在工資上、辦公經(jīng)費(fèi)上,，等等,。缺少了經(jīng)濟(jì)分類信息，人大不僅不可能在預(yù)算審查過程中將政績工程,、形象工程和不合理的公款消費(fèi)等各種支出識別出來,，也不可能削減這類支出。
要想解決這個問題,，就必須在法律上明確預(yù)算編制的細(xì)化程度,，最大限度地保障人大對預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
5 預(yù)算審批之前的支出應(yīng)適當(dāng)限制
聲音周刊：我國的預(yù)算年度為1月1日至12月31日,，而全國人民代表大會召開會議的時間是每年3月,，地方人民代表大會每年1月或2月召開。也就是說,，無論全國還是地方,，都是預(yù)算執(zhí)行在前，人大審批在后,。預(yù)算法修正案草案該如何解決執(zhí)行與審批倒置的問題,？
蔣洪：要徹底解決這個問題，可以采取程序上的調(diào)整,。比如,，把各級人民代表大會的會期提前到1月1日之前，或者把財政年度的起始時間推遲到各級人民代表大會之后,。這兩種方式都是國際上的做法,，都能夠有效避免執(zhí)行在前、審批在后的情況,。
預(yù)算法修正案草案二審稿采取了折中辦法,，就是通過制定一些條款，讓人大授權(quán)政府部門,，能夠在審批之前使用必須使用的資金,。然而，在人大審批之前哪些資金可以使用,？預(yù)算法修正案草案二審稿是這樣規(guī)定的：“上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出,，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出,；法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及其他特殊支出,�,！边@相當(dāng)于涵蓋所有的預(yù)算資金，也就是說,，人大審批之前,，只要政府認(rèn)為有必要就可以使用這些資金。這樣的話,，審批也就失去了意義,。
我認(rèn)為，預(yù)算審批之前的支出應(yīng)僅限于保證政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的基本支出部分,，而其他支出應(yīng)該經(jīng)人大審批后再執(zhí)行,。
6 行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)應(yīng)受到適當(dāng)限制
聲音周刊：預(yù)算審批之后，在執(zhí)行中難免會發(fā)生變化,。那么,，政府行政部門調(diào)整預(yù)算的權(quán)限究竟有多大？預(yù)算法中應(yīng)該如何規(guī)定,？
蔣洪：人大審批的預(yù)算與執(zhí)行過程中的實(shí)際情況肯定會產(chǎn)生差異,，適當(dāng)?shù)淖兺ㄊ潜仨毜摹＿@里要分清的是,，哪些調(diào)整可以由政府行政部門自行決定,，哪些調(diào)整必須由人大審批決定。如果所有的調(diào)整都由人大審批,，就會影響工作效率,；如果一切改變都可以由行政部門自行決定，實(shí)際上就否定了人大的審批,。
與以往相比,，預(yù)算法修正案草案二審稿對行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)作了一些限制，但權(quán)力依然過大,。二審稿規(guī)定,，除了收支總額和某些類級科目發(fā)生調(diào)整需要人大審批以外，其他改變都可以由行政部門自主決定,。這就削弱了人大審批預(yù)算的權(quán)威性,。我建議預(yù)算法對政府行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)力作進(jìn)一步限制。
7 應(yīng)保障人大在國庫管理中的權(quán)力和地位
聲音周刊：預(yù)算法修正案草案二審稿刪掉了“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”的條款,，實(shí)際上是把國庫由中國人民銀行經(jīng)理改為由中國人民銀行代理,，您對這個問題怎么看？
蔣洪：這項(xiàng)改動引起了財政部門和銀行部門的爭議。兩方都想強(qiáng)化自己對國庫的管理權(quán),，因此成為這次預(yù)算法修改中的熱點(diǎn)問題,。在作為國庫經(jīng)理的情況下，中國人民銀行對資金的使用有更大的監(jiān)督權(quán),，而在代理的情況下,，只是接受財政部的指令。兩種做法的區(qū)別就相當(dāng)于,，財務(wù)和出納由一個人擔(dān)任還是由兩個人分別擔(dān)任,。一般管理規(guī)則是由兩個人分別擔(dān)任，這樣有助于相互管理和監(jiān)督,。所以,，我認(rèn)為國庫依然由人民銀行經(jīng)理為好。
不管是人民銀行還是財政部,，它們都只是國庫的管理者,，而不是賬戶的所有者。賬戶的所有者是各級人大,。所以,，在預(yù)算法修正案草案中如何確定人大在國庫管理中的地位和權(quán)力，是很重要的環(huán)節(jié),。
8 預(yù)算法與立法法的規(guī)定要相一致
聲音周刊：在預(yù)算法修正案草案二審稿中,，增加了有關(guān)財政管理體系的條款，您對這方面立法有什么看法,？
蔣洪：預(yù)算法修正案草案二審稿規(guī)定：“國家實(shí)行中央與地方分稅制財政管理體制,，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,�,！钡胤礁骷壵g的財政管理體系也做了類似規(guī)定，也就是說,，上級政府來決定,，然后人大備案。
這項(xiàng)規(guī)定與立法法的規(guī)定是相抵觸的,。立法法規(guī)定,，全國人民代表大會與全國人大常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，財政,、稅收,、海關(guān)和外貿(mào)等基本經(jīng)濟(jì)制度，都要經(jīng)過立法才有效,。也就是說,，財稅管理體制作為財政的基本制度,，從立法法層面看，要經(jīng)過人大批準(zhǔn),，而草案二審稿規(guī)定由政府行政部門決定,，人大只是備案機(jī)構(gòu),，這與立法法的規(guī)定顯然不相協(xié)調(diào),。
這樣的規(guī)定，很可能產(chǎn)生財力過于向中央集中的傾向,，從而造成地方財力與事權(quán)不相匹配的狀況,。所以，建議根據(jù)立法法規(guī)定改為,，中央與地方之間的財政管理體制由全國人民代表大會立法規(guī)定,，各級人民政府由各級人民代表大會負(fù)責(zé)財稅管理體制的實(shí)施。這樣,，預(yù)算法與立法法就可以一致了,。