日前,，備受矚目的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式落地,，此次規(guī)劃始終以人的城鎮(zhèn)化為核心，對城鎮(zhèn)空間載體的界定和城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,，以及城鎮(zhèn)化體制機制的全面改革,，做出了系統(tǒng)的安排和部署,，為我國城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展做出規(guī)劃。對此,，在“中國發(fā)展高層論壇”上，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民,、國家發(fā)展改革委副主任徐憲平,、國土資源部副部長胡存智等多位業(yè)內(nèi)人士對未來城鎮(zhèn)化所面臨的困境與挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化的重點工作進行解析,。
楊偉民：推進城鎮(zhèn)化不是單純提高城鎮(zhèn)化速度
楊偉民表示,，地方在十八大以后各方面對推進城鎮(zhèn)化的熱情特別高漲，但由于認識不一致,、做法很不相同,，存在著一哄而上的傾向，所以亟待中央來糾偏,。否則,，看起來可能轟轟烈烈一時提高眼前的增長速度，但是負面的效果卻很大,，中長期會帶來很多的危害,。
“與此同時，在宏觀經(jīng)濟換擋之際,，生產(chǎn)能力出現(xiàn)過剩,，勞動年齡人口減少，資源承載能力減弱,，農(nóng)民工訴求轉(zhuǎn)變的背景下,，這樣如果城鎮(zhèn)化方向?qū)︻^、目標正確、引導的好,，城鎮(zhèn)化會成為我們經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)的動力,。但是如果引導不好仍然走過去的粗放擴張、人地失衡,、舉債度日,、破壞環(huán)境的城鎮(zhèn)化道路，存在的問題不僅得不到及時的解決和化解,，則有可能陷入中等收入的陷阱,，影響我們現(xiàn)代化的進程�,！睏顐ッ裾f,。
因此，楊偉民表示,，推進城鎮(zhèn)化要因勢利導,，使城鎮(zhèn)化成為一個水到渠成的過程，不要把統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率作為硬任務,，不能靠行政命令急于求成,，更不能搞大躍進、大干快上,、一哄而起,，盲目建設新城。
“推進城鎮(zhèn)化的目標是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量,，有針對性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問題,，而不是單純地提高城鎮(zhèn)化的速度�,！睏顐ッ裾f,，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的各項目標和任務都是圍繞著提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量而確定的，比如說在人口方面強調(diào)要提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的水平,，在土地方面要提高城鎮(zhèn)土地利用效率和城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度等等,。
此外，楊偉民提出,，推進城鎮(zhèn)化,，最主要是要把握好兩個分工，一個是市場和政府的分工,，要堅持市場在資源配置中的決定性作用,，發(fā)揮好政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃,、建設基礎設施,、提供公共服務,、加強社會治理等方面的職能。第二是要處理好中央和地方的關系,，中央制定大政方針,，確定體制框架，確定城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略布局,，地方按照這樣的大政方針來擴大工作,。
徐憲平：今年各地要制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標準
關于戶籍制度改革的問題，徐憲平表示,，隨著戶籍制度改革還要不斷深化,，農(nóng)民工市民化的進程也要有序逐步的推進。目前來看就是分兩步走,，一個是先落戶1億人,，另外2億人提供相應的基本公共服務。
具體而言,，徐憲平說,，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，到2020年要努力解決1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶,，這占到總需求的三分之一,，而剩下的2億人目前已經(jīng)有了明確的制度和政策安排。他們將通過實行居住證制度,，根據(jù)其居住的年限,，在義務教育，基本醫(yī)療,，基本養(yǎng)老，就業(yè)服務和保障性住房等5個方面提供相應的服務,。
徐憲平表示,，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，重點是要實施五大任務,。
一是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,。目前我國城鎮(zhèn)常住人口中有2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，農(nóng)民工已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體,，但他們未能享受城鎮(zhèn)居民的待遇,，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，也導致農(nóng)村留守兒童,、婦女和老人的問題突出,，給經(jīng)濟和社會發(fā)展造成一些風險隱患。要按照尊重意愿,、自主選擇,、因地制宜,、分類推進、存量優(yōu)先,，帶動增量的原則,，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點兼顧其他常住人口，統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務均等化,，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實現(xiàn)市民化作為首要任務,。
徐憲平表示，今年要求各類城鎮(zhèn)要因地制宜的制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的具體標準,，特大城市要實行居民制,，并向社會公開、公布,，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和他們的預期,。另一方面要通過建立居住證制度，以居住證為載體,，與居住年限等條件掛鉤,，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)的義務教育、就業(yè)服務,、基本養(yǎng)老,、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務,，覆蓋城鎮(zhèn)常住人口,。
二是優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)，從城市群布局看,，我國東部京津冀,、長三角、珠三角三大城市群,，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口,，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，但持續(xù)發(fā)展的壓力在加大,，而中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力尚有待挖掘,，從城市規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，部分特大城市人口規(guī)模與資源環(huán)境綜合能力的矛盾在加劇,。但一些中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足,，潛力沒有得到充分發(fā)揮。
三是提高城市可持續(xù)發(fā)展,。提高城市規(guī)劃和建設管理水平,，要增強城市經(jīng)濟、基礎設施,、公共服務和資源環(huán)境對人口的承載能力,，強化城市產(chǎn)業(yè),、就業(yè)支撐，完善基礎設施和公共服務設施,，有效預防和治理城市病,。
四是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。未來中國城鎮(zhèn)化率即使達到70%左右,，仍然將有4-5億人口生活在農(nóng)村,，因此新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設要相輔相成，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程,，共同分享現(xiàn)代化成果，要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),，城市支持農(nóng)村的方針,。
五是改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制，統(tǒng)籌推進人口管理,、土地管理,、財稅金融、城鎮(zhèn)住房,、行政管理,、生態(tài)環(huán)境等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。
胡存智：土地制度與城鎮(zhèn)化存五大不適應
胡存智指出,，土地制度在我國城鎮(zhèn)化歷史進程中起著十分重要的作用,，不容忽視。
他指出,，從世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經(jīng)驗來看,，以統(tǒng)籌土地利用活動協(xié)調(diào)人際關系目標的土地活動是促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心制度安排和重要保證。在我國隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,，我國基本形成了以土地公有制為基礎,，以耕地保護和節(jié)約集約用地為目標，以土地用途管制,、土地征收和有償使用為核心的制度框架體系,，其中以用途管制為核心的土地利用的管控制度,，為統(tǒng)籌安排各業(yè)用地和維護糧食安全,、生態(tài)安全提供了有利的保障。以土地征收作為主要方式的建設用地取得的制度,，為工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了有利的空間保障，以有償使用為基礎的土地要素市場配置制度,，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展注入了強大的動力,，以優(yōu)化結(jié)構(gòu)提升效益為目標的土地綜合整治,，催生了一系列的制度改革的探索，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了積極的作用,。
“現(xiàn)有的土地制度與當前階段的有關城鎮(zhèn)化的相關的適應性還顯得不夠,。”胡存智說,，城鎮(zhèn)化建設與優(yōu)質(zhì)耕地分布在空間上高度重合,。這種發(fā)展格局導致優(yōu)質(zhì)耕地的減少，我國的農(nóng)業(yè)保障的基礎受到影響,，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展也就面臨挑戰(zhàn),。城鎮(zhèn)化過程中土地粗放浪費的現(xiàn)象還比較嚴重，在利用上不集約,，發(fā)展就不可持續(xù),。過度依賴新增建設用地的出讓收入，過度依賴土地的抵押融資,。這種方式,，在土地利用上、在城市發(fā)展中也是不可持續(xù)的,。第四,，由于城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中開發(fā)強度過大，造成了環(huán)境資源承載力下降,，不相匹配,，造成環(huán)境的惡化和城市病的發(fā)生。第五,，目前還存在著農(nóng)村土地制度和城鄉(xiāng)要素有序流動要求不相適應,，城鄉(xiāng)在用地上發(fā)展不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問題,。
胡存智認為,，未來土地制度的改革應該以問題為導向突出在重點領域。第一：完善土地用途管制的制度,，要嚴守底線調(diào)整結(jié)構(gòu),，管好土地、保護耕地,，不僅在保護有效的生產(chǎn)空間,，還要保護生態(tài)空間，要保護好各類各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設的基礎,。第二,，要集聚開發(fā)，集中進行開發(fā),，要用好土地,、提高土地的制約節(jié)約利用的水平和能力,，要深入土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用,，發(fā)揮市場配置資源的作用,，減少劃撥用地，穩(wěn)定土地土壤收益通過這個來扭轉(zhuǎn)目前土地利用不集約,、開發(fā)不集中,、攤大餅式的發(fā)展趨勢。第三,，規(guī)范土地綜合整治,，通過土地綜合整治，立足于優(yōu)化結(jié)構(gòu),，促進存量空間的釋放,，提高土地的效力提升土地資產(chǎn)的價值，逐步建立有利于存量建設用地盤活利用的制度政策選擇以集約節(jié)約推動產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展,。第四,，要慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地管理制度改革，按照守住底線,、試點現(xiàn)行先行的原則穩(wěn)步推進,，在推進土地公有制維護農(nóng)民權(quán)益的基礎上有序探索。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用市場,，有序市民化的制度,，努力化解城鎮(zhèn)中的人地矛盾和社會沖突，促進城鎮(zhèn)社會的和諧穩(wěn)定,。