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近些年，一批批惠農(nóng)政策的實(shí)施,，讓湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣的董興林看到了進(jìn)城的希望,。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),、廉租房,、農(nóng)村合作醫(yī)療等惠民政策,，解決了董興林一家人進(jìn)城的后顧之憂。讓董興林感到更加高興的是,，當(dāng)?shù)卣�一次性分配給董興林一家4套廉租房,。2011年1月，董興林一家終于實(shí)現(xiàn)了他們的“進(jìn)城”夢(mèng),。左圖為董興林與妻子在縣城里的廉租房小區(qū)散步,。右圖為2013年12月18日拍攝的董興林在深山中的老家。新華社發(fā)(宋文
攝) |
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)3月16日正式公布,�,！兑�(guī)劃》全面地解答了“人往哪里去”、“錢(qián)從哪里來(lái)”,、“城市怎么建”,、“土地怎么用”等新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一系列重大問(wèn)題。
我們認(rèn)為,，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃突出體現(xiàn)了“存量?jī)?yōu)先”的基本原則,，即政府不再是單純地追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化,，以存量帶增量,，著力提高城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量。
概括來(lái)講,，新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)為：新思路,、新主線、新舉措,。
新思路
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃更加明確了城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體思路是“以人為本,、四化同步、優(yōu)化布局,、生態(tài)文明,、文化傳承”。
“以人為本”,，就是要真正落實(shí)“以人為核心的城鎮(zhèn)化”,。也就是說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化的主要著眼點(diǎn)是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,。“四化同步”,，就是要推動(dòng)信息化,、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn),�,！皟�(yōu)化布局”，就是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局,，把城市群作為主體形態(tài),，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ),、協(xié)同發(fā)展,。“生態(tài)文明”就是著力推進(jìn)綠色發(fā)展,、循環(huán)發(fā)展,、低碳發(fā)展,，節(jié)約集約利用土地,、水、能源等資源,�,！拔幕瘋鞒小本褪前l(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò),、地域風(fēng)貌,、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。
新主線
新型城鎮(zhèn)化的主線是農(nóng)民市民化,。新型城鎮(zhèn)化首先考慮的是“化人”,，而不是“造城”�,！盎恕本褪寝r(nóng)民市民化和公共服務(wù)均等化,。雖然在“化人”過(guò)程中也需要“造城”，需要城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大和城市基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)容,，但相關(guān)規(guī)模是由“人的城鎮(zhèn)化”的需要決定的,。例如，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)或享受基本公共服務(wù)(醫(yī)療,、衛(wèi)生,、教育、保障房等)的需要,，決定城市“水電路氣橋”和學(xué)校,、醫(yī)院、保障房等方面的建設(shè)規(guī)模,。
也就是說(shuō),，“化人”的重點(diǎn)是優(yōu)先解決存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)問(wèn)題。雖然城鎮(zhèn)化的外延增長(zhǎng)速度放緩，但是城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量卻提高了,。2013年底,，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右,。這意味著未來(lái)幾年我國(guó)要解決約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的落戶(hù)問(wèn)題,，同時(shí)新增部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城。
新舉措
(一)人往哪里去：城市群為主體形態(tài),、協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局,。
在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，人主要往大城市聚集,，導(dǎo)致城市空間和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理,。新型城鎮(zhèn)化明確以“兩橫三縱”的城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,，以此構(gòu)建吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間布局,。
根據(jù)《規(guī)劃》，對(duì)于“存量轉(zhuǎn)移人口”(已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口),，政府將通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面,、保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、拓寬住房保障渠道等方式使其享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù),，符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)步伐會(huì)加快,。
對(duì)于“增量轉(zhuǎn)移人口”(未來(lái)幾年將陸續(xù)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口)，政府通過(guò)實(shí)施差別化落戶(hù)政策,、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方式引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn),。從《規(guī)劃》來(lái)看，未來(lái)“增量轉(zhuǎn)移人口”可能主要流向三個(gè)區(qū)域：一是中西部地區(qū)的重點(diǎn)城市群,，二是東部地區(qū)城市群周邊的中小城市和小城鎮(zhèn),，三是部分區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯或具備產(chǎn)業(yè)特色的中小城市�,！兑�(guī)劃》提出,，“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向”。中小城市,，特別是重點(diǎn)城市群內(nèi)部的中小城市將是今后城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)場(chǎng),。
(二)錢(qián)從哪里來(lái)：發(fā)債+PPP模式。
在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中,，一些地方過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè),，加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出,，加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革,，建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。一是政府融資將由貸款為主轉(zhuǎn)向發(fā)債為主,�,！兑�(guī)劃》提出，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度,，允許地方政府發(fā)行市政債券,。這意味，隨著《預(yù)算法》修改完成之后,，符合條件的地方政府有望自行發(fā)行債券,。二是培育地方主體稅種。我們預(yù)計(jì),，未來(lái)房產(chǎn)稅,、資源稅與環(huán)境保護(hù)稅將成為地方主體稅種。三是放寬準(zhǔn)入,，引入社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè),。近日有媒體報(bào)道，為了破解地方融資困境,，財(cái)政部將力推PPP(公私合伙制)模式,。PPP模式或?qū)⒊蔀樗饺速Y本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要方式,。
(三)城市怎么建：提高人口密度,。
近年來(lái)，我國(guó)城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā),，城市管理水平低下,，導(dǎo)致“城市病”、“鬼城”問(wèn)題日益突出,。新型城鎮(zhèn)化主要通過(guò)密度較高,、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型開(kāi)發(fā)模式來(lái)主導(dǎo)城市建設(shè)。也就是說(shuō),，新型城鎮(zhèn)化旨在通過(guò)提高城市建成區(qū)人口密度來(lái)優(yōu)化城市發(fā)展模式,。《規(guī)劃》將通過(guò)以下幾個(gè)措施來(lái)提高城市綜合承載能力,。一是強(qiáng)化城市就業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐,。大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市,、制造業(yè)密集區(qū)域集聚,；推動(dòng)特大城市和大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu),�,！兑�(guī)劃》提出，改造提升中心城區(qū)功能、嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè),、改善城鄉(xiāng)接合部環(huán)境,。我們認(rèn)為，特大城市中心城區(qū)部分功能將向衛(wèi)星城疏散,，新區(qū)設(shè)立條件將更趨嚴(yán)格,。三是提升城市公共服務(wù)水平。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通,、加強(qiáng)市政公用設(shè)施建設(shè),，完善公共服務(wù)體系。這表明,，城市軌道交通,、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)將加快,。
(四)土地怎么用：“三個(gè)一塊”,。
長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府主要通過(guò)“土地城鎮(zhèn)化”來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化,，導(dǎo)致建設(shè)用地粗放低效,。“規(guī)劃”提出,，按照管住總量,、嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量的原則,，創(chuàng)新土地管理制度,，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。土地制度改革的主要方向是：一是通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制“調(diào)整一塊”城市建設(shè)用地,。一方面是探索建立“人地”掛鉤機(jī)制,，即實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤政策，調(diào)整用地指標(biāo),，增加吸納人口多的城市的用地增量指標(biāo),；另一方面，通過(guò)控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模,，適度增加衛(wèi)星城,、中小城市和縣城建設(shè)用地供給，調(diào)整不同規(guī)模城市的用地指標(biāo),。二是通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市“增加一塊”城市建設(shè)用地,。縮小征地范圍,，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng),，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市,。三是通過(guò)提高土地使用效率“節(jié)約一塊”城市建設(shè)用地。我國(guó)工業(yè)用地比例過(guò)高,，城市建設(shè)用地也有很大節(jié)約空間,。政府將用盤(pán)活存量模式，提高工業(yè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率,。
(五)新農(nóng)村怎么建：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,。
在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，部分地區(qū)城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展“一頭重,、一頭輕”,，城鄉(xiāng)矛盾突出。新型城鎮(zhèn)化提出,，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。具體來(lái)講,，主要有以下幾個(gè)措施,。一是完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。預(yù)計(jì)政府將繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)村教育,、醫(yī)療,、文化的財(cái)政投入，健全新型農(nóng)村社會(huì)保障政策體系,，逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老,、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障標(biāo)準(zhǔn)。二是提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平,。政府將會(huì)通過(guò)發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng),，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)水平,，并完善農(nóng)產(chǎn)品流通體系,，增強(qiáng)保障糧食安全的水平。三是加強(qiáng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),，固定資產(chǎn)投資會(huì)適度向農(nóng)村傾斜，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的覆蓋力度會(huì)加大,。