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近些年,，一批批惠農(nóng)政策的實施，讓湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣的董興林看到了進(jìn)城的希望,。農(nóng)業(yè)稅費減免,、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險,、廉租房、農(nóng)村合作醫(yī)療等惠民政策,，解決了董興林一家人進(jìn)城的后顧之憂,。讓董興林感到更加高興的是，當(dāng)?shù)卣�一次性分配給董興林一家4套廉租房,。2011年1月,，董興林一家終于實現(xiàn)了他們的“進(jìn)城”夢。左圖為董興林與妻子在縣城里的廉租房小區(qū)散步,。右圖為2013年12月18日拍攝的董興林在深山中的老家。新華社發(fā)(宋文
攝) |
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)3月16日正式公布,�,！兑�(guī)劃》全面地解答了“人往哪里去”、“錢從哪里來”,、“城市怎么建”,、“土地怎么用”等新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一系列重大問題。
我們認(rèn)為,，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃突出體現(xiàn)了“存量優(yōu)先”的基本原則,，即政府不再是單純地追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化,，以存量帶增量,，著力提高城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量。
概括來講,，新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)為：新思路,、新主線,、新舉措。
新思路
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃更加明確了城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體思路是“以人為本,、四化同步,、優(yōu)化布局、生態(tài)文明,、文化傳承”,。
“以人為本”，就是要真正落實“以人為核心的城鎮(zhèn)化”,。也就是說,，新型城鎮(zhèn)化的主要著眼點是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,�,！八幕健保褪且苿有畔⒒�,、工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn),�,！皟�(yōu)化布局”，就是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局,，把城市群作為主體形態(tài),，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ),、協(xié)同發(fā)展,。“生態(tài)文明”就是著力推進(jìn)綠色發(fā)展,、循環(huán)發(fā)展,、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地,、水,、能源等資源�,！拔幕瘋鞒小本褪前l(fā)展有歷史記憶,、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌,、民族特點的美麗城鎮(zhèn),。
新主線
新型城鎮(zhèn)化的主線是農(nóng)民市民化。新型城鎮(zhèn)化首先考慮的是“化人”，而不是“造城”,�,！盎恕本褪寝r(nóng)民市民化和公共服務(wù)均等化。雖然在“化人”過程中也需要“造城”,，需要城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大和城市基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)容,，但相關(guān)規(guī)模是由“人的城鎮(zhèn)化”的需要決定的。例如,，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶或享受基本公共服務(wù)(醫(yī)療,、衛(wèi)生、教育,、保障房等)的需要,，決定城市“水電路氣橋”和學(xué)校、醫(yī)院,、保障房等方面的建設(shè)規(guī)模,。
也就是說，“化人”的重點是優(yōu)先解決存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)問題,。雖然城鎮(zhèn)化的外延增長速度放緩,，但是城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量卻提高了。2013年底,，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%,，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。這意味著未來幾年我國要解決約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的落戶問題,，同時新增部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城,。
新舉措
(一)人往哪里去：城市群為主體形態(tài)、協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局,。
在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,，人主要往大城市聚集，導(dǎo)致城市空間和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理,。新型城鎮(zhèn)化明確以“兩橫三縱”的城市群為主體形態(tài),，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以此構(gòu)建吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間布局,。
根據(jù)《規(guī)劃》，對于“存量轉(zhuǎn)移人口”(已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口),，政府將通過擴(kuò)大社會保障覆蓋面,、保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、拓寬住房保障渠道等方式使其享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù),，符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶步伐會加快,。
對于“增量轉(zhuǎn)移人口”(未來幾年將陸續(xù)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口)，政府通過實施差別化落戶政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方式引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn),。從《規(guī)劃》來看,，未來“增量轉(zhuǎn)移人口”可能主要流向三個區(qū)域：一是中西部地區(qū)的重點城市群，二是東部地區(qū)城市群周邊的中小城市和小城鎮(zhèn),，三是部分區(qū)位優(yōu)勢明顯或具備產(chǎn)業(yè)特色的中小城市,。《規(guī)劃》提出,，“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向”,。中小城市，特別是重點城市群內(nèi)部的中小城市將是今后城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)場,。
(二)錢從哪里來：發(fā)債+PPP模式,。
在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè),，加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險,。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，加快財稅體制和投融資機(jī)制改革,，建立多元化,、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。一是政府融資將由貸款為主轉(zhuǎn)向發(fā)債為主,�,！兑�(guī)劃》提出，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度,，允許地方政府發(fā)行市政債券,。這意味，隨著《預(yù)算法》修改完成之后,，符合條件的地方政府有望自行發(fā)行債券,。二是培育地方主體稅種。我們預(yù)計,，未來房產(chǎn)稅,、資源稅與環(huán)境保護(hù)稅將成為地方主體稅種。三是放寬準(zhǔn)入,，引入社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè),。近日有媒體報道，為了破解地方融資困境,，財政部將力推PPP(公私合伙制)模式,。PPP模式或?qū)⒊蔀樗饺速Y本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要方式。
(三)城市怎么建：提高人口密度,。
近年來,，我國城市空間無序開發(fā)，城市管理水平低下，導(dǎo)致“城市病”,、“鬼城”問題日益突出,。新型城鎮(zhèn)化主要通過密度較高、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型開發(fā)模式來主導(dǎo)城市建設(shè),。也就是說,，新型城鎮(zhèn)化旨在通過提高城市建成區(qū)人口密度來優(yōu)化城市發(fā)展模式�,！兑�(guī)劃》將通過以下幾個措施來提高城市綜合承載能力,。一是強(qiáng)化城市就業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐。大力發(fā)展服務(wù)業(yè),，引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市,、制造業(yè)密集區(qū)域集聚；推動特大城市和大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),。二是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu),。《規(guī)劃》提出,，改造提升中心城區(qū)功能,、嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)、改善城鄉(xiāng)接合部環(huán)境,。我們認(rèn)為,，特大城市中心城區(qū)部分功能將向衛(wèi)星城疏散，新區(qū)設(shè)立條件將更趨嚴(yán)格,。三是提升城市公共服務(wù)水平,。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、加強(qiáng)市政公用設(shè)施建設(shè),，完善公共服務(wù)體系,。這表明，城市軌道交通,、學(xué)校,、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)將加快。
(四)土地怎么用：“三個一塊”,。
長期以來,，地方政府主要通過“土地城鎮(zhèn)化”來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致建設(shè)用地粗放低效,�,！耙�(guī)劃”提出，按照管住總量,、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度,，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求,。土地制度改革的主要方向是：一是通過結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制“調(diào)整一塊”城市建設(shè)用地。一方面是探索建立“人地”掛鉤機(jī)制,，即實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策,，調(diào)整用地指標(biāo)，增加吸納人口多的城市的用地增量指標(biāo),；另一方面,，通過控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適度增加衛(wèi)星城,、中小城市和縣城建設(shè)用地供給,，調(diào)整不同規(guī)模城市的用地指標(biāo)。二是通過推動農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市“增加一塊”城市建設(shè)用地,�,？s小征地范圍，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市,。三是通過提高土地使用效率“節(jié)約一塊”城市建設(shè)用地。我國工業(yè)用地比例過高,，城市建設(shè)用地也有很大節(jié)約空間,。政府將用盤活存量模式，提高工業(yè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率,。
(五)新農(nóng)村怎么建：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,。
在我國城鎮(zhèn)化過程中，部分地區(qū)城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展“一頭重,、一頭輕”,，城鄉(xiāng)矛盾突出。新型城鎮(zhèn)化提出,，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。具體來講,，主要有以下幾個措施,。一是完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。預(yù)計政府將繼續(xù)增加對農(nóng)村教育,、醫(yī)療,、文化的財政投入，健全新型農(nóng)村社會保障政策體系,，逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老,、醫(yī)療保險等保障標(biāo)準(zhǔn),。二是提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。政府將會通過發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營,，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)水平,，并完善農(nóng)產(chǎn)品流通體系，增強(qiáng)保障糧食安全的水平,。三是加強(qiáng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，固定資產(chǎn)投資會適度向農(nóng)村傾斜,，公共財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的覆蓋力度會加大,。