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圖為法國能源巨頭——法國燃?xì)馓K伊士集團(tuán),。資料照片 |
上世紀(jì)90年代末以來,，歐盟歷經(jīng)三次能源改革，通過統(tǒng)一的改革方案和監(jiān)管機(jī)構(gòu),，打破壟斷,、促進(jìn)競爭，實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分離,，形成“X+1+X”產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu),，實(shí)現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)公平開放，以及上游供應(yīng)和下游銷售環(huán)節(jié)充分競爭,。在此基礎(chǔ)上,，對天然氣管網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)一價(jià)格監(jiān)管，建立了“管住中間,、放開兩頭”的定價(jià)機(jī)制,，有力保障了歐盟燃?xì)夤⿷?yīng)，歐盟經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
全世界幾乎所有工業(yè)化國家都曾面臨過以煤為主的燃料結(jié)構(gòu)導(dǎo)致嚴(yán)重空氣污染問題,，國際經(jīng)驗(yàn)表明,，提高天然氣消費(fèi)比重是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、擺脫大氣污染的有效途徑,。西氣東輸全線通氣十年來,，我國城市燃?xì)膺~入天然氣時代，從單純居民生活用氣向居民,、工商業(yè),、發(fā)電、交通運(yùn)輸,、分布式能源等多領(lǐng)域發(fā)展,，對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境質(zhì)量,、提高城鎮(zhèn)居民生活水平發(fā)揮了重要作用,。但近幾年國際天然氣價(jià)格不斷走高，我國天然氣對外依存度與日俱增,，加上定價(jià)機(jī)制不夠順暢,，價(jià)格問題已成為產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)調(diào)發(fā)展、天然氣普及利用的重要瓶頸,。
與我國資源條件和產(chǎn)業(yè)體制類似的歐盟,，在借鑒英美天然氣改革模式基礎(chǔ)上，歷時十多年,，通過三次能源改革,，打破壟斷，促進(jìn)競爭,，形成了一套較為成熟的天然氣定價(jià)機(jī)制,，在天然氣90%依賴進(jìn)口的條件下，較好地滿足了歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于天然氣的需求,，也使得終端用戶享受到價(jià)格合理的天然氣能源,，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得借鑒,。
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歐盟天然氣消費(fèi)90%依賴進(jìn)口,，是全球最大的天然氣進(jìn)口方。改革前,，大型燃?xì)馄髽I(yè)縱向一體化壟斷經(jīng)營,，效率低下，各國之間市場分割嚴(yán)重,，天然氣供應(yīng)經(jīng)常處于緊張狀態(tài),。上世紀(jì)90年代以后，歐盟學(xué)習(xí)英美經(jīng)驗(yàn)，推行能源改革,，其主要措施有：
頒布統(tǒng)一法案推進(jìn)改革,，促進(jìn)歐盟統(tǒng)一大市場的形成。在改革準(zhǔn)備期,，以1988年通過的“內(nèi)部能源市場法案”和1994年要求開放勘探和開發(fā)領(lǐng)域的指令為標(biāo)志，歐盟已經(jīng)明確了“X+1+X”的產(chǎn)業(yè)鏈改革目標(biāo),，即：上游氣源市場和下游終端銷售市場實(shí)行多家主體自由競爭,，中游輸配管網(wǎng)保持自然壟斷,，實(shí)施第三方氣源的無歧視公平接入,。
第一次能源改革以歐盟1998年發(fā)布指令要求建立歐洲天然氣市場共同規(guī)則為標(biāo)志,，核心是推進(jìn)天然氣管網(wǎng)過境時的第三方準(zhǔn)入,，促進(jìn)價(jià)格透明化。要求基礎(chǔ)設(shè)施在能力有剩余的條件下,，允許第三方協(xié)商使用,，但當(dāng)時的法、德兩國對此表示強(qiáng)烈反對,。
第二次能源改革以歐盟2003年發(fā)布第二個天然氣指令和2005年發(fā)布1775/2005法令為標(biāo)志,，要求所有成員國都建立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu),，對縱向一體化的壟斷能源企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制拆分，要求基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行監(jiān)管準(zhǔn)入計(jì)費(fèi),，計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)投資/運(yùn)行成本和適當(dāng)收益率確定。
第三次能源改革以歐盟2009年發(fā)布的第三個天然氣指令為標(biāo)志,，要求各國立法增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和監(jiān)管權(quán)力,，確定價(jià)格改革目標(biāo)和時間表；建立獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營商(ISO)和獨(dú)立輸送運(yùn)營商(ITO),，使天然氣產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離,；推行無歧視的第三方準(zhǔn)入，開放管網(wǎng)投資和運(yùn)營權(quán),。由此，歐盟終端燃?xì)馐袌龀醪叫纬�,。例如,，原來垂直一體化經(jīng)營的法國燃?xì)饧瘓F(tuán)(GDF)經(jīng)過改革后,，現(xiàn)已形成以法國燃?xì)馓K伊士集團(tuán)(GDF Suez)為母公司,，以GRTgaz(輸氣公司),、GrDF(配氣公司)、Storagy(儲氣公司),、elengy(LNG接收站)等獨(dú)立法人的子公司。歐盟通過三次改革,，實(shí)現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和歐盟統(tǒng)一大市場的形成,，供應(yīng)能力和安全水平顯著提高,，氣價(jià)保持穩(wěn)定，市場有序競爭，改革取得成功,。
改革的核心是打破壟斷,，促進(jìn)競爭。改革前,，歐洲燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)高度縱向一體化，為打破壟斷,，歐盟各國采用了全面結(jié)構(gòu)分拆或建立ISO的做法,。前者要求自然壟斷特征的管網(wǎng)運(yùn)輸公司和競爭性的燃?xì)馍a(chǎn)和銷售公司在組織和會計(jì)上分立,，后者允許壟斷企業(yè)保留管網(wǎng)系統(tǒng)所有權(quán)，但管網(wǎng)系統(tǒng)交由獨(dú)立運(yùn)營商管理,。燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈分拆遵循“財(cái)務(wù)獨(dú)立-業(yè)務(wù)獨(dú)立-組織獨(dú)立”路徑，最終形成各環(huán)節(jié)相互獨(dú)立,、彼此競爭合作的格局。結(jié)構(gòu)分拆增加了用戶選擇權(quán),，提高了管道服務(wù)質(zhì)量,，推動了燃?xì)舛▋r(jià)機(jī)制市場化,，改革后多個供應(yīng)商,、銷售商與用戶談判博弈，燃?xì)鈨r(jià)格由市場決定,，價(jià)格更趨合理。管網(wǎng)獨(dú)立后,，歐盟對管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)實(shí)施了各類資本的開放投資,。例如,，法國的天然氣管網(wǎng)投資中，法國政府占比36.7%,，銀行等金融機(jī)構(gòu)占比39.5%,，私人投資占比10.7%,，員工持股,、保險(xiǎn)公司等其他投資占比約14%。歐盟近幾年能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通進(jìn)展很快,，與其投資開放有很大關(guān)系,。
輸配管網(wǎng)公平開放普遍服務(wù),。管網(wǎng)開放對于公平接入和燃?xì)馐袌龌母镏陵P(guān)重要,。歐盟第三次改革的重點(diǎn)就是輸送管網(wǎng)拆分,、建立監(jiān)管框架,、提高管網(wǎng)準(zhǔn)入。輸配氣公司必須對任何第三方實(shí)行公開義務(wù)接入(TPA),，不能拒絕任何客戶,，也不能與母公司發(fā)生關(guān)聯(lián)交易。
建立統(tǒng)一,、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),。歐盟實(shí)行兩級監(jiān)管體制：各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)和歐盟統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)(ACER),。前者的責(zé)任是制定調(diào)整管輸稅率，批準(zhǔn)投資計(jì)劃和審計(jì)周期,；對違反監(jiān)管規(guī)則的企業(yè)進(jìn)行處罰,。ACER的職責(zé)為制定歐盟燃?xì)鈨r(jià)格改革的框架和指導(dǎo)原則,，推動跨國天然氣市場體系建設(shè),，推進(jìn)各國合作。
形成系統(tǒng)科學(xué)的輸配氣定價(jià)規(guī)則
通過改革后,，歐盟逐漸形成系統(tǒng)科學(xué)的輸配氣定價(jià)規(guī)則,。
首先,，市場格局清晰,，終端價(jià)格構(gòu)成合理,。改革后,，歐盟上游氣源市場和下游消費(fèi)市場均實(shí)現(xiàn)了自由競爭，中游輸氣,、配氣,、儲氣和LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施市場則受到嚴(yán)格監(jiān)管，形成了“X+1+X”型市場結(jié)構(gòu)和“放開兩頭,，管住中間”的定價(jià)模式,。在終端價(jià)格構(gòu)成中，因歐盟天然氣絕大部分來自于進(jìn)口,，故氣源成本占去了近五成,，配氣成本高于輸氣成本。例如,，在法國居民消費(fèi)氣價(jià)中,，供應(yīng)成本占45%，輸氣成本占6%,，存儲成本占5%,，配氣成本占19%，市場營銷成本占9%,；其他(含稅收等)占16%,。從價(jià)格水平看，大工業(yè)用戶通常低于商業(yè)用戶,，民用氣價(jià)格最高,。法國、希臘,、意大利居民燃?xì)馐蹆r(jià)較工業(yè)都高出50%以上,。
其次，根據(jù)“合理利潤”原則制定燃?xì)夤茌攦r(jià)格,。在計(jì)算燃?xì)廨斉涑杀緯r,，除了規(guī)定運(yùn)營支出和投資成本的具體細(xì)目，為鼓勵管網(wǎng)建設(shè),，還設(shè)定了管輸企業(yè)的合理資本回報(bào)率,。根據(jù)各燃?xì)馄髽I(yè)報(bào)送的輸配氣量，就可以核算出骨干網(wǎng)和支線網(wǎng)的配氣費(fèi)用,。
再次,，靈活調(diào)整燃?xì)廨斉鋬r(jià)格。歐盟要求輸配氣價(jià)格每四年制定一次,，根據(jù)運(yùn)營支出,、資本成本和輸配氣量核算。每兩年微調(diào)一次,，根據(jù)物價(jià)水平,、燃?xì)夤芫W(wǎng)輸配的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效率,、全社會收入均等原則進(jìn)行調(diào)整。
最后,，建立了科學(xué)系統(tǒng)的價(jià)格監(jiān)管體系,。歐盟和各國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)燃?xì)鈨r(jià)格改革，一是制定了明確的成本和價(jià)格核算方法,；二是建立了統(tǒng)一的輸配量計(jì)量規(guī)則,，要求統(tǒng)一使用“輸入/輸出”方法；三是形成了科學(xué)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制,，綜合通貨膨脹,、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步,、鼓勵管網(wǎng)投資等因素對價(jià)格進(jìn)行定期調(diào)整,；四是建立了全面透明的信息披露制度。
歐盟燃?xì)飧母锏膯⑹九c經(jīng)驗(yàn)
歐盟燃?xì)飧母锘緦?shí)現(xiàn)了市場化,、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保障消費(fèi)者利益的三重目標(biāo),，其成功經(jīng)驗(yàn)具有積極的啟示意義。
一是打破壟斷,、促進(jìn)競爭是理順天然氣價(jià)格機(jī)制的前提條件,。歐盟天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)拆分，促進(jìn)了燃?xì)夤⿷?yīng)和服務(wù)的競爭,。目前,，我國天然氣行業(yè)大型企業(yè)縱向一體化嚴(yán)重，覆蓋了勘探,、開采,、凈化、運(yùn)輸,、批發(fā),、乃至城市配氣等環(huán)節(jié)，競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)捆綁經(jīng)營,，其他企業(yè)進(jìn)入的空間很小,，供應(yīng)不足，價(jià)格扭曲,，成本高企,，效率偏低。對產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場化改革,，打破壟斷,，促進(jìn)競爭，應(yīng)作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向,。
二是建立統(tǒng)一的市場體系是理順價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)條件,。歐盟的關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn),，是打破各成員國之間的市場分割和跨區(qū)域資源配置障礙，鼓勵各國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和自由貿(mào)易,。我國可借鑒相關(guān)做法,，打破行業(yè)壟斷和市場分割，加強(qiáng)省際,、城際管網(wǎng)的互聯(lián)互通和統(tǒng)一市場體系建設(shè),，促進(jìn)公平競爭，為天然氣資源的優(yōu)化配置和普及應(yīng)用創(chuàng)造條件,。
三是實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分開,、管網(wǎng)開放是產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。歐盟以管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入作為改革突破口,，實(shí)行“廠網(wǎng)分離”“網(wǎng)銷分離”“輸配分離”“儲運(yùn)分離”,，在競爭和監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國“三桶油”壟斷經(jīng)營體制是燃?xì)夤┬杳芎蛢r(jià)格扭曲的癥結(jié)所在,。將管道運(yùn)輸與燃?xì)怃N售業(yè)務(wù)相分離，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立并公平開放,，是協(xié)調(diào)上下游利益關(guān)系,，推動天然氣行業(yè)健康發(fā)展的必行之舉。
四是輸,、配氣定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制是燃?xì)舛▋r(jià)制度的核心,。歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要對天然氣輸氣和配送價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，并制定了輸,、配氣定價(jià)的公式,、規(guī)則和調(diào)價(jià)機(jī)制,。我國目前尚未對輸、配環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管，相關(guān)價(jià)格政策處于空白,。價(jià)格主管部門應(yīng)加強(qiáng)對油氣企業(yè)的成本監(jiān)管，盡快核定輸,、配氣價(jià),，并建立相應(yīng)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制。
五是統(tǒng)一的監(jiān)管體系是公平競爭,、合理定價(jià)的重要手段。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則是歐盟燃?xì)飧母锍晒Φ年P(guān)鍵,。我國天然氣價(jià)格實(shí)行中央與地方分段管理,，天然氣市場尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系和監(jiān)管法規(guī),，政出多門,，無法可依，監(jiān)管缺位與越位并存,，效率不高，產(chǎn)業(yè)鏈條價(jià)格傳導(dǎo)不順,，導(dǎo)致價(jià)格扭曲和發(fā)展不協(xié)調(diào),。
六是加快天然氣交易市場和儲氣設(shè)施建設(shè)對于理順價(jià)格機(jī)制必不可少,。歐盟既建立了上游多元化的供氣市場,，也促進(jìn)了儲氣設(shè)施建設(shè)，對調(diào)解供需平衡,、防止金融沖擊起到了重要作用。我國應(yīng)放開上游氣源進(jìn)口和開采,，鼓勵天然氣自由貿(mào)易,，鼓勵社會資本投資建設(shè)儲氣設(shè)施和LNG接收站，促進(jìn)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放，這有利于穩(wěn)定國內(nèi)市場價(jià)格,，降低燃?xì)獬杀�,，大大提高我國天然氣供�?yīng)和保障能力,。
(作者單位：中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心,、發(fā)改委能源研究所,、發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測中心)