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趙乃育/繪 |
“只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)‘不點(diǎn)頭’,，像‘三高’企業(yè)這樣的‘納稅大戶’哪怕有污染環(huán)保局也管不了,、治不了、關(guān)不了,，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸摹印�,。”東部沿海某省一位環(huán)保局局長(zhǎng)道出了環(huán)保監(jiān)管的無(wú)奈,。
今年兩會(huì),，霧霾再次成為代表委員和社會(huì)各界談?wù)撟疃嗟脑掝}之一。多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，不僅是大氣污染,，當(dāng)前我國(guó)不少地方還遭遇了污水橫流,、土壤重金屬超標(biāo)等污染問(wèn)題。從表面上看,，造成污染的原因是污染項(xiàng)目過(guò)多,、企業(yè)偷排、環(huán)保局監(jiān)管乏力等,。然而,，經(jīng)過(guò)記者進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“三高”企業(yè)污染難治理,，治污出力不討好等問(wèn)題令地方環(huán)保局感到環(huán)保監(jiān)管力不從心,，而造成環(huán)境污染的深層次原因并不在環(huán)保本身，而是在地方干部的發(fā)展觀和政績(jī)觀,、考核評(píng)價(jià)體系,、財(cái)稅體制等環(huán)保“之外”的問(wèn)題上,，當(dāng)前僅靠“環(huán)保局長(zhǎng)”已經(jīng)很難管住“帶毒GDP”,。
霧霾成“心肺之患”
“北京連續(xù)6天空氣嚴(yán)重污染，這口大鍋壓下來(lái),，大家在這兒生活,，使我們簡(jiǎn)直有點(diǎn)喘不過(guò)氣來(lái)�,！�
兩會(huì)前,，一場(chǎng)大范圍霧霾襲擊了包括首都北京在內(nèi)的七分之一國(guó)土，不僅“來(lái)勢(shì)快”“時(shí)間長(zhǎng)”,，而且“范圍廣”“程度重”,，已成全民關(guān)注的“心肺之患”。兩會(huì)期間,，霧霾再次成為代表委員和社會(huì)各界談?wù)撟疃嗟脑掝}之一,。
“空氣污染是目前最大的民生問(wèn)題，老百姓迫切期待改善空氣質(zhì)量,�,！比珖�(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議新聞發(fā)言人呂新華2日在新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)，“2月21日-26日在北京連續(xù)6天空氣嚴(yán)重污染,，這口大鍋壓下來(lái),，大家在這兒生活,，使我們簡(jiǎn)直有點(diǎn)喘不過(guò)氣來(lái),。”
十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議發(fā)言人傅瑩4日也表示，霧霾的問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)成為中國(guó)一些城市標(biāo)志性的難題,，而且范圍還在擴(kuò)大,。另外，不光是大氣污染,，水,、土壤的污染也是比較嚴(yán)重的�,！拔液妥霏h(huán)保工作的同事就這個(gè)問(wèn)題交換意見,，他們都覺(jué)得現(xiàn)在這種狀況要持續(xù)下去的話，是我們的環(huán)境所難以承載的,�,！�
那么，到底哪些污染物造成霧霾頻發(fā),？中科院大氣物理研究所研究員王躍思通過(guò)對(duì)大氣灰霾的觀測(cè)結(jié)果分析認(rèn)為,，北京大氣灰霾污染主要形成于周邊工業(yè)燃煤污染排放輸送，北京治霾應(yīng)削減周邊燃煤排放和本地機(jī)動(dòng)車排放,。
據(jù)了解,，中國(guó)科學(xué)院在全國(guó)布設(shè)了由40個(gè)站(點(diǎn))組成的大氣質(zhì)量聯(lián)合觀測(cè)網(wǎng)，覆蓋京津冀,、長(zhǎng)三角,、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)我國(guó)大氣質(zhì)量開展長(zhǎng)期,、定位和聯(lián)網(wǎng)觀測(cè),。王躍思稱，2月污染過(guò)程的一個(gè)特點(diǎn)是PM2.5中硫酸鹽濃度比例下降,，但硝酸鹽比例上升很快,，說(shuō)明目前環(huán)保措施脫硝亟須加強(qiáng)，電廠需要加大脫硝力度,，鋼廠,、水泥、平板玻璃和重化工等必須全面脫硫,、脫硝和除塵,。
環(huán)保“出力不討好”
環(huán)保是一個(gè)“出力不討好”的工作：治污投入大,、又臟又累,、容易得罪人，干好了也很難算是政績(jī),、很難因此升遷,。
除大氣污染外,，當(dāng)前我國(guó)不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標(biāo)等污染問(wèn)題,。從表面上看,，造成污染的原因是污染項(xiàng)目過(guò)多、企業(yè)偷排,、環(huán)保局監(jiān)管乏力等,。不過(guò)，記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，造成這些問(wèn)題的深層次原因并不在環(huán)保本身,，而是在地方干部的發(fā)展觀和政績(jī)觀、考核評(píng)價(jià)體系,、財(cái)稅體制等環(huán)�,！爸狻钡膯�(wèn)題上。
首先是一些地方干部“重經(jīng)濟(jì),、輕環(huán)�,！钡陌l(fā)展觀和政績(jī)觀。雖然中央提出“科學(xué)發(fā)展”已經(jīng)多年,，但一些地方“重經(jīng)濟(jì),、輕環(huán)保”的觀念依然根深蒂固,。記者在我國(guó)多地采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)共性現(xiàn)象,，從側(cè)面可以反映這種畸形觀念：地方干部在介紹發(fā)展成就時(shí)，總是大篇幅介紹GDP,、地方財(cái)政收入,、工業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)情況，而環(huán)保工作經(jīng)�,！耙还P帶過(guò)”甚至根本不提,，“青山綠水”在一些干部眼里根本不是發(fā)展、不是政績(jī),。
多地干部還普遍反映,，在當(dāng)前考核評(píng)價(jià)體系下，環(huán)保是一個(gè)“出力不討好”的工作：治污投入大,、又臟又累,、容易得罪人，干好了也很難算是政績(jī),、很難因此升遷,。并且，只要不出影響惡劣的重大污染責(zé)任事故,，很少聽說(shuō)有干部因?yàn)椤拔廴玖藥讞l河”而受到處分,。
此外,，當(dāng)前“分灶吃飯”的財(cái)稅體制下地方政府強(qiáng)烈的“增稅沖動(dòng)”也容易造成污染“落地入戶”。山東省壽光市副市長(zhǎng)袁世俊告訴記者,，當(dāng)前地方財(cái)政主要有兩大用途,，“吃飯”和“福利”,�,！俺燥垺本褪前l(fā)放行政、事業(yè)等單位人員的工資,，“福利”就是教育,、醫(yī)療、社保,、就業(yè)等方面的投入,。而這兩部分支出都是“剛性”的且經(jīng)常要增加，這就要求地方財(cái)政收入也要逐年高速增長(zhǎng),。
山東幾個(gè)縣(市)主要負(fù)責(zé)人都曾向記者表示,，是否引進(jìn)一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，主要考慮能夠提供多少地方財(cái)政收入和就業(yè)崗位等因素,，環(huán)保是否達(dá)標(biāo)往往成為次要考慮因素或者根本不予考慮,。而鋼鐵、水泥,、化工等“三高”企業(yè)大多也是“高稅收”“多就業(yè)”,，因此成了不少地方政府招商引資的“寵兒”，環(huán)境污染也隨之而來(lái),。
一位縣委書記說(shuō),，地方政府喜歡上馬“三高”企業(yè)的原因有兩個(gè)：一是稅收的連續(xù)性強(qiáng)、長(zhǎng)期性明顯,，“三高”企業(yè)都是制造業(yè),，只要投產(chǎn)，產(chǎn)能是連續(xù)的,，稅收也是連續(xù)的,，每個(gè)月都能產(chǎn)生稅收收益；二是就業(yè)吸納能力強(qiáng),，盈利能力強(qiáng),，對(duì)周邊相關(guān)行業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)，能夠有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,。
“三高”企業(yè)進(jìn)易出難
只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)“不點(diǎn)頭”,，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了,、關(guān)不了,，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸摹懊印薄?/FONT>
多位業(yè)內(nèi)人士向記者反映,，“三高”企業(yè)不僅“進(jìn)來(lái)易”，而且“出去難”,。面對(duì)大氣污染,、水污染頻發(fā)局面，雖然各地均加大了“三高”企業(yè)治理力度,，但也有不少地方“雷聲大,，雨點(diǎn)小”，一些企業(yè)仍在“頂風(fēng)作案”,。
比如,，環(huán)境保護(hù)部派出督查組于2月23至24日對(duì)河北省石家莊、邯鄲,、保定,、唐山、廊坊,、邢臺(tái)的應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng),、執(zhí)行情況進(jìn)行了督查，發(fā)現(xiàn)唐山市河北鑫達(dá)鋼鐵有限公司,、唐山泓泰水泥有限公司未履行重污染天氣企業(yè)停產(chǎn),、限(減)產(chǎn)承諾，唐山泓泰水泥有限公司還存在氮氧化物超標(biāo)排放,、弄虛作假的問(wèn)題,；河北鑫達(dá)鋼鐵有限公司多臺(tái)燒結(jié)機(jī)煙氣未經(jīng)處理直排。
長(zhǎng)期關(guān)注大氣污染問(wèn)題的全國(guó)政協(xié)委員孫太利認(rèn)為,，有的地方稱要向高污染,、高能耗的“吃飯產(chǎn)業(yè)”開刀，但大量被壓被砍的都是“蒼蠅”級(jí)的小企業(yè),、小作坊,，很少有“老虎”級(jí)的大企業(yè)、上市公司,，真正的排污大戶關(guān)停并轉(zhuǎn)遙遙無(wú)期,。
一直以來(lái)，如果有地方出了污染問(wèn)題,，社會(huì)各界責(zé)難的首先是環(huán)保部門,。然而，多位環(huán)保局局長(zhǎng)都曾對(duì)記者“大倒苦水”,，他們認(rèn)為“環(huán)保局長(zhǎng)”根本管不了“帶毒GDP”,。
東部沿海某省一位環(huán)保局局長(zhǎng)說(shuō)，只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)“不點(diǎn)頭”,，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了,、治不了,、關(guān)不了，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸摹懊印�,，環(huán)保這樣的“次要”工作要為增稅這樣的“主要”工作“讓路”,。并且，只要這些“三高”企業(yè)合法“落了地”,，按照當(dāng)前法律法規(guī),，環(huán)保部門沒(méi)有權(quán)力關(guān)停它們，只能以公函的形式請(qǐng)求當(dāng)?shù)卣浜稀?/P>
亟待中央層面統(tǒng)籌
對(duì)于引進(jìn)污染項(xiàng)目的干部要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行終身問(wèn)責(zé),，不能因?yàn)楦刹可w或離職而改變,，以防止“政績(jī)留本任,，污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生,。
多位受訪者認(rèn)為，環(huán)保問(wèn)題并非一時(shí)一地能夠解決,，亟須從中央層面統(tǒng)籌考慮,，并對(duì)科學(xué)發(fā)展考核體系、財(cái)稅體制,、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,、問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面做出相應(yīng)調(diào)整，增強(qiáng)地方政府保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性和主觀能動(dòng)性,。
考核是“指揮棒”,，首先應(yīng)完善中央對(duì)地方的科學(xué)發(fā)展考核體系。當(dāng)前,，生態(tài)指標(biāo)在總體指標(biāo)體系中所占比重明顯偏小,。比如，2013年山東某市科學(xué)發(fā)展考核指標(biāo)共2000分,，而其中主要污染物減排量,、生活環(huán)境宜居水平等生態(tài)指標(biāo)僅占140分，比重明顯偏小,。
山東省濰坊市市委書記杜昌文認(rèn)為,，應(yīng)增加生態(tài)效益和環(huán)境質(zhì)量考核內(nèi)容并加大在考核總分中的占比權(quán)重。比如,，可增加能源消耗,、環(huán)境損害、消化過(guò)剩產(chǎn)能,、政府債務(wù),、群眾幸福指數(shù)和生活宜居水平、企業(yè)發(fā)展的生態(tài)效益等相關(guān)指標(biāo),。
杜昌文說(shuō),，在考核結(jié)果運(yùn)用上,，堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向、考核導(dǎo)向,、用人導(dǎo)向“三個(gè)導(dǎo)向”相統(tǒng)一,。將考核結(jié)果作為市委選拔使用干部的重要依據(jù)，綜合運(yùn)用于評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部,，做到考用結(jié)合,、賞罰分明，引導(dǎo)其在實(shí)干,、實(shí)績(jī)上爭(zhēng)先進(jìn)位,。
其次，合理劃分地方的事權(quán)與支出責(zé)任,，調(diào)整中央與地方在部分稅種上的分成比例,。有專家認(rèn)為，要合理劃分并明確規(guī)定中央對(duì)地方的事權(quán)與支出責(zé)任,。分稅制下,，稅收體系較為清晰，但在事權(quán)方面,，雙方比較模糊,，“上級(jí)點(diǎn)菜，地方買單”的情況非常普遍,。
他建議,，中央按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率,，進(jìn)一步科學(xué)確定中央,、地方各級(jí)政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任，明確跨區(qū)域的公共服務(wù)項(xiàng)目由上級(jí)政府負(fù)責(zé),，區(qū)域內(nèi)的由本級(jí)政府負(fù)責(zé),，防止事權(quán)隨意變化，避免上級(jí)政府靠“權(quán)威”將事權(quán)層層下移,。
青州市常務(wù)副市長(zhǎng)葛英煜等干部建議,，中央可考慮大幅降低“三高”企業(yè)的地方稅收分成，或者將其全部稅收都上收中央,，從根本上遏制地方政府盲目“增稅沖動(dòng)”,。同時(shí)，為保障地方財(cái)力,，可將目前全部由中央財(cái)政“拿走”的消費(fèi)稅,，改為零售環(huán)節(jié)消費(fèi)稅歸地方，生產(chǎn)、委托加工,、進(jìn)口等環(huán)節(jié)消費(fèi)稅依然歸中央,。另外，增加高新技術(shù)企業(yè),、第三產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)在地方的稅收分成比例,，激勵(lì)地方政府大力發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，自發(fā)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí),。
再次,，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一位全國(guó)人大代表說(shuō),，一個(gè)地區(qū)的發(fā)展是以犧牲另一個(gè)地區(qū)生態(tài)為代價(jià)的話,，就要為損害的生態(tài)提供可靠有效的生態(tài)補(bǔ)償，甚至是加倍補(bǔ)償,。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為生態(tài)做出了突出的貢獻(xiàn),，就要給予褒獎(jiǎng)和獎(jiǎng)勵(lì)。
最后,，對(duì)地方引進(jìn)的有污染項(xiàng)目實(shí)行終身問(wèn)責(zé)制,。不少干部認(rèn)為,，一些項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染要多年以后才能顯現(xiàn),，并且持續(xù)危害大、治理成本大,、群眾意見大,。因此，對(duì)于引進(jìn)這些項(xiàng)目的干部要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行終身問(wèn)責(zé),，不能因?yàn)楦刹可w或離職而改變,，以防止“政績(jī)留本任，污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生,。