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對于政府預算改革，人們往往以“透明”為目標，這無疑是對的,。因為,，政府預算的公開與透明，既是現(xiàn)代財政制度的基本特征,，也是現(xiàn)代國家治理的題中應有之義,。但是，在現(xiàn)實國情背景下,，圍繞預算透明的實際操作,，遠比目標設定來得復雜。一個非常重要的考量就在于,，在政府收支格局不規(guī)范甚至“亂象”叢生的現(xiàn)狀下,，預算透明究竟能夠“透明”到何種程度,？
中國目前的政府收支格局，主要由四類預算構(gòu)成：公共財政預算,、政府性基金預算,、社會保險基金預算和國有資本經(jīng)營預算。表面上看,，幾乎全部政府收支都納入了預算管理,，所謂全口徑預算管理的改革目標似乎已經(jīng)實現(xiàn)。然而,，透視表象看實質(zhì),，便不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行預算格局背后,，潛藏著一系列久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”,。
首先，盡管有四類預算,，且都向人民代表大會報告,，但人代會能夠同時行使審議、批準權限的只有公共財政預算,。除此之外的政府性基金預算,、社會保險基金預算和國有資本經(jīng)營預算的收與支，均不需經(jīng)過人代會批準,，充其量只是作“備案”性審議,。考慮到2013年公共財政預算收支僅占全部政府收支的60%多一點,，人代會對全部政府預算的審批效力能達到什么程度,，便可想而知。
第二,，盡管四類預算收支都是公共性收支,，都是來自企業(yè)和居民，用于企業(yè)和居民,，但是,，無論在預算編制環(huán)節(jié)，還是在執(zhí)行環(huán)節(jié),，除了公共財政預算可在各級政府層面統(tǒng)籌安排外,，其余三類預算的收與支均由不同政府職能部門掌控，猶如它們的“私房錢”,。即便將具有�,？顚Ｓ锰攸c的社會保險基金預算排除在外，政府性基金預算收入和國有資本經(jīng)營預算收入占全部政府收入的比重,，在2013年也分別為25.03%和0.79%,，合計高達25.82%,。
第三，由于不能將所有政府收支納入統(tǒng)一制度框架,，人代會對政府預算的審批就只能是“區(qū)別對待”式的,。既不能將全部政府收支關進“統(tǒng)一”的制度籠子，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支運作也就難免“政出多門”,。在此過程中,，具有“私房錢”特點的預算被挪作他用，甚至用于謀取相關部門既得利益項目的情形,，并不鮮見,。
第四，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算,，2013年,，全部政府收入占GDP比重仍高居30%上下。雖然政府財力總額不算少,，但因分別裝在規(guī)范性程度不同的“口袋”里,，由此既造成政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表象下潛藏了政府收入不斷擴張的動因,，甚至為地方政府性債務規(guī)模的不斷膨脹提供了“口實”,。
由此可見，目前各級政府所推進的預算透明,，乃是有限范圍內(nèi)的有限透明,。真正意義上的政府預算的公開透明，應該以預算的全面規(guī)范為條件,。正是從這個意義上說,，新一輪預算管理體制改革的第一步,，必須痛下決心,，將所有政府收支關進“統(tǒng)一”的制度籠子，全面規(guī)范政府的收支行為及其機制,。在有關政府預算改革的戰(zhàn)略上,，先規(guī)范、后透明,，以透明倒逼規(guī)范,，應當是一個基本行動路線選擇。
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