如何化解地方債務風險和解決城鎮(zhèn)化資金缺口的問題一直是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中重要的一環(huán),。近來,，財政部主導推動的PPP(Public-Private
Partnership,，公共私營合作制)模式被視為解決新一輪城鎮(zhèn)化建設資金需求的新手段,。隨著PPP屢次被中央部委提到,，業(yè)內(nèi)也有越來越多的人加入關于PPP模式助力新型城鎮(zhèn)化的這場討論中。
“近日連續(xù)接到多地政府類客戶詢問PPP是什么?如何操作?地方政府普遍開始關心了,�,！边@是某咨詢公司董事長最近發(fā)表的一條微博。
對此,，清華大學建設管理系教授王守清在微博回應稱,，地方政府的嗅覺是以中央為導向的，中央部委近來一直說PPP,，加上地方債臺高筑沒其它招,，地方政府自然感興趣。不過他認為,，如果地方政府只是用PPP解決債務問題,，又念歪經(jīng)了。
PPP近期在我國引起廣泛關注和熱議的緣由是,，有媒體報道稱,，為化解地方債務風險和解決新型城鎮(zhèn)化融資問題，在去年年底結(jié)束的全國財政工作會議上專門套開了一個研討PPP模式的會議,。而在2013年9月,，也曾有媒體報道財政部長樓繼偉在會議上公開表示，在當前私營部門修復資產(chǎn)負債表,，公共部門財政困難的情況下,，應通過PPP等方式積極調(diào)動私人資本參與基礎設施發(fā)展。
對此,，財政部科研所金融研究室主任趙全厚對中國經(jīng)濟時報記者表示,，這些年PPP一直在做，只是以前沒有打破一些領域的法律法規(guī)限制,。十八屆三中全會之后,，隨著政府審批權(quán)逐步調(diào)整,，2014年應該是改革效應最明顯的一年。但改革是長期的過程,，政府正在不斷摸索怎樣逐步退出,，讓位給市場。
如何理解PPP模式
PPP模式并非新概念,，在西方國家也已實踐多年,。簡單地講，它是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系來建設和經(jīng)營項目或提供服務,。
據(jù)相關資料記載,，PPP的概念最早誕生于英國，1979年引入競爭機制和客戶為導向的新公共管理改革,，PPP是英文Public-Private
Partnership的縮寫,，直譯為中文即“公私合作伙伴關系”，也稱“公私合營”,。從字面上理解,，PPP顯然是指政府部門和私營部門基于某個公共項目結(jié)成伙伴關系，通過雙方的協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務,、風險和收益,，最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)雙贏甚至多贏,。從這個角度來說,，PPP本質(zhì)上是公共部門和私人部門圍繞某一公共項目的合作關系，是一系列融資模式的總稱,。
業(yè)內(nèi)普遍認為,，PPP模式下公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供呈現(xiàn)分離狀態(tài)，政府部門希望隨著PPP的實施,，利用私人企業(yè)的運營效率和競爭壓力,，在短期內(nèi)提高基礎設施的供給技術(shù)效率，改善政府公共服務水平;而對于私營部門,，通過合同或契約規(guī)范減少政府部門自由裁量帶來的損失,，確保私人收益的最大化是其參與PPP的最主要目的。
而PPP模式應用在新型城鎮(zhèn)化中也有望解決其資金困局,。趙全厚認為,，這種模式有利于解決城鎮(zhèn)化中最核心的基礎設施建設問題。第一,，這種模式的應用能化解政府舊債,，通過一些項目，比如地鐵項目,，引入私人股本,，從而緩解一些政府債務,。第二,，政府通過成本分擔機制,，把政府投資作為沉淀成本，私人投資作為運營成本,，既能解決用人的效率問題,，又能解決政府在延伸領域里資金不足的問題。第三,，能夠發(fā)揮市場的決定性作用,，政府邊界進一步縮小，而市場進一步擴大,。
天津財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副院長叢屹對中國經(jīng)濟時報記者表示,，要理解PPP模式，核心思想是十八屆三中全會提出的市場化改革,，其中政府的職能轉(zhuǎn)變是必須條件,，由此就能理解政府退半步，市場該如何組織,，政府如何和民營,、私營企業(yè)之間保持順暢的聯(lián)系，這其實是混合所有制的核心思想,，即公私合作,。
叢屹認為，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟增長的結(jié)果,。中國未來經(jīng)濟增長靠兩點,，一靠政府有為，二靠市場有活力,。從目前的發(fā)展來看,，政府會發(fā)展兩條主要線索，一條是社會組織大發(fā)展,，行會,、商會大發(fā)展;另一個是政府和企業(yè)之間有更緊密的聯(lián)系，也就是公私合營的模式,。
政策環(huán)境支持PPP發(fā)展
PPP模式的發(fā)展也得益于有利的政策環(huán)境,。2005年2月，國務院頒發(fā)《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》第5條款指出,，“允許非公有資本進入金融服務業(yè)”,。
去年年底召開的十八屆三中全會提出，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道,，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營,，研究建立城市基礎設施,、住宅政策性金融機構(gòu)。
此外,，《擔保法》,、《抵押法》等法律規(guī)范的實施也為PPP模式的運作提供了良好的環(huán)境。
本報記者從各地方政府官網(wǎng)獲悉,，目前,，不少地方政府積極召開PPP模式研討會，一些地區(qū)已著手開展相關工作,。1月14日,，湖南省財政廳在長沙舉辦公私合作(PPP)模式專題研討會并明確提出，今年,，湖南省財政廳準備選取部分市縣開展試點,，力爭使PPP模式在湖南省率先試點、率先突破,。
而去年11月,，洛陽市和哈爾濱市被財政部確定為亞洲開發(fā)銀行PPP項目的兩個試點城市，亞行將通過技術(shù)援助和主權(quán)貸款兩種方式支持試點城市開展PPP項目工作,。今年洛陽市首次在市政基礎設施建設中嘗試采用PPP模式,，其市政路橋和污水處理打包項目已被初步選定為貸款支持項目，亞行計劃提供相關的貸款支持,。
不少專家認為隨著民間資本不斷涌入實體經(jīng)濟的各個領域,，未來公私合營參與新型城鎮(zhèn)化建設將成為一種重要方式。不過,，投資者最關心的應該是風險分擔機制,，這就需要政府努力解決“玻璃門”、“彈簧門”,、“旋轉(zhuǎn)門”等方面的問題,，完善相關的法律政策，篩選合格的民營企業(yè),，同時也監(jiān)督地方政府行為,。
趙全厚認為，隨著十八屆三中全會的召開,，政府會逐漸修改一些領域的法律屏障,，調(diào)整相關領域的行政法規(guī)。需要建立明確的運作框架和成本分擔機制,，明確好政府和市場分管的領域,。政府一方面要克服內(nèi)部利益阻撓，另一方面，要看私人資本的進取意愿和成長程度,，尤其是大型基礎設施建設,，大型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)建設等方面。如果私人資本集聚不齊,，競爭市場發(fā)育不良,，就會造成國有資本大量退出而私人資本又沒有很好地進入。這就需要漸進式地開放,，先開放比較成熟的部分,。
叢屹則表示，政府要從兩個方面把控風險,。首先，政府識人是克服風險最有效的手段,，如何建立信任關系,，如何識別市場上真正有活力的企業(yè)，這既考驗政府,，也考驗企業(yè)和政府溝通協(xié)調(diào)的能力,。第二是政府如何防范市場出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。
地方政府該如何做
業(yè)界還有一種擔憂,，認為中央推動PPP模式意圖進行公共財政改革,，而地方政府積極響應的目的是試圖緩解其債臺高筑的資金缺口。
趙全厚認為,，很多改革是由問題倒逼而產(chǎn)生,。地方政府有可能走像股市發(fā)債圈錢套利這條路，但隨著中央法規(guī)確定之后,，就會“上面上吊,，下面倒逼”，逐漸矯正,。而私人資本的進入是有權(quán)益的,，如果沒有一定法律保障或是在法律不明確的時候，私人資本是不愿意輕易進入的,。當?shù)胤秸畟鶆粘跃o的時候,，也不得不做出一些承諾。
“PPP進入城鎮(zhèn)化最大的好處是提高效率,，比如城鎮(zhèn)化公共事業(yè)項目,，如果政府建項目，再自己運營,，那樣成本會很高,，效率會非常低。而私人運營起來會向客戶提供更好的服務,，效率更高,，這是政府與市場關系中最重要的一點,。其次，有助于減緩政府財政資金不足的情況,，可以把從這些項目中撤出來的資金用于民生,、社保、福利保障等領域,，進一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展,。”趙全厚說,。
叢屹卻認為,，這個擔心是多余的。他給出的理由是：第一,，這是國務院和黨中央市場化改革中的一個頂層設計模式,，本身就已經(jīng)考慮到了地方政府會如何應對。實際上更多的是要領會十八屆三中全會主要的精神,，即激發(fā)市場活力,，而并不是允許地方政府套利。中央是希望地方規(guī)范運作,，尊重市場,。目前中央只是提出未來五到十年的發(fā)展方向，并沒有真正落實和保障的機制,，在這個方面中央未來可能會繼續(xù)出臺操作細則,。
而不論地方政府積極響應是出于什么目的，未來在基礎設施的投資中或是化解地方政府的存量負債中,，PPP模式都有可能成為一種重要方式,。
王守清表示，PPP領域越來越廣,，一開始,，發(fā)達國家主要將其應用于基建、通訊等“硬經(jīng)濟”領域,，而后逐步推廣到醫(yī)院,、保障房等“硬社會”領域。現(xiàn)在,，PPP已經(jīng)擴展到技術(shù)研發(fā),、知識產(chǎn)權(quán)等“軟經(jīng)濟”領域和社區(qū)服務、環(huán)保等“軟社會”領域,。